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原創 沈亞洲 “郡縣治，天下安”，歷朝歷代，在地方政治體制方面，中國實際上施行的都是“郡縣制”。 當然了，不同朝代的“郡縣制”肯定還是有所區別的，主要就是“郡”的名稱，以及“郡”之上是否還有更高一級的行政區。 今天的文章，我們一起簡單梳理一下古代的“郡縣制”的創立和發展歷程。 一、郡和縣 “郡”、“縣”的概念古已有之。 最初是“郡”的建制地位低于“縣”，且二者之間并無相互統屬的關系。 周制，天子地方千里，分為百縣，縣有四郡。故春秋傳曰：上大夫受縣，下大夫受郡是也。 經過漫長的發展，才逐步發展到郡高于縣、由郡管縣。 以下所稱的“郡”、“縣”，都是指“郡縣制”范疇內的概念。 “郡縣制”中的“郡”（包括秦漢的郡，唐宋的州，明清的府、州），大致相當于今天的地級市。 （一）縣 縣通懸，即國君懸在國都以外的飛地。 有關設縣的記載最早為楚武王時。詳見本公號的《縣制簡史：歷朝歷代縣官的稱謂和品級》一文，此處和以下，凡是涉及縣的部分，不再贅述。 秦、楚兩國的縣大致是通過兼并戰爭吞滅小國后建立的，晉是以大夫封邑為基礎而置縣的，齊則是通過政治改革改鄉鄙為縣的。 此處順便說一下，春秋以前，沒有嚴格的行政區劃，地方上大致分為國、邑、鄙三級。 國就是列國的都城；邑有大、小的區別，大邑叫都，小邑就稱邑；鄙是鄉鄙。 各級大小封君，都自有其領邑：諸侯所建的是國，再封給卿大夫的是采邑，卿大夫封給子孫或家臣（士）的是食田（鄙）。 （二）郡 郡，從邑，君聲。從“邑”，表示與行政區域有關。 縣制起源于春秋時期的楚國，由楚武王熊通創立；而郡制起源于春秋時期的秦國，由秦穆公嬴任好創立。 秦穆公九年（公元前651年），晉公子夷吾（即后來的晉惠公）對秦國使者談到“君實有郡縣”，為秦國設郡的最早記載，也是中國歷史上最早關于郡制的記載。 最初，郡的建制不如縣，不是因為縣大郡小，而是因為“好和壞”的分別。 郡的創立，多在邊地近敵的所在，區域雖大，但地遠而荒陋；縣則是由邑鄙演化而來，地近而富庶，自然更受青睞了。 例如，根據《左傳》的記載，公元前493年，晉國的趙簡子就曾宣布：克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。 縣和郡，都是由國君派官吏駐守。 戰國時期，郡已普及于各國，大多位于邊地，為鞏固國防的需要而建立。 隨著邊地日益繁榮，郡的面積通常又很大，為方便管理，就其下分設若干縣。由此，逐漸形成由郡統縣的兩級行政區劃制度。  二、郡縣制的確立 （一）從分封制到郡縣制 簡單的說，郡縣制是開始于春秋，普及于戰國，確立于秦朝（秦始皇）。 只有中央政府機構而無地方行政機構，無法形成有效的統治網絡，地方行政是很重要的事情。 西周和春秋初期，地方行政方面，各諸侯國在國內普遍實行采邑制度。 到戰國時期，經過歷代法家的改革，各國已經普遍是封君的封邑與郡縣并存。 一郡之長為郡守，多由武官充任，有征兵領軍之權。 秦始皇滅六國、一統天下后，要建立什么樣的地方行政體系，要實行分封制還是郡縣制，這些問題就被擺到了朝堂之中。 以丞相王綰為首的群臣，主張沿用周代以來的封國建藩制度，分封諸皇子為王。他們的理由，是這樣有利于快速統治新征服的六國地區。 而廷尉李斯則力排眾議，主張廢除分封諸侯制度，全面推行郡縣制度。 李斯的主張更符合專制皇權和大一統的要求，被秦始皇采納。 自此，郡縣制最終成型，并成為之后各朝各代主要的地方政治體制。 （二）郡縣制的本質 郡縣制，是中央集權制在地方政權上的體現。 郡縣由中央垂直管轄，官員由中央直接任免，是流官，有任期，有利于中央集權。 官僚政治取代血緣政治，是中國由貴族封建制度走向皇帝專制制度的標志。 三、秦朝郡縣制的架構 秦朝分天下為三十六郡（后又有增減），每郡設守（即郡守，負責行政）、尉（即郡尉，負責軍警）和監（即郡監，負責監察）各一人。 郡下轄縣，大縣設縣令一人，縣丞、縣尉各二人；小縣設縣長一人，縣丞、縣尉各一人。 郡守與縣令、縣長等地方官員，都由皇帝直接任免。 （一）郡 郡的組織機構與中央政府略同，設郡守、郡尉、郡監（監御史）。 郡守，為一郡最高行政長官，掌全郡政務，直接受中央政府節制。 郡尉，輔佐郡守，掌管全郡軍事，不干預民事。 郡監，掌監察工作，類似于中央節制丞相的御史大夫，節制郡守。 （二）縣和道 郡以下設縣或道。 內陸設縣，邊地少數民族地區設道。 滿萬戶以上的縣設縣令，不滿萬戶的設縣長。 令、長為一縣之首，掌全縣政務，受郡守節制。 令、長之下，設尉、丞。 尉，掌全縣軍事和治安；丞，為縣令或縣長的助手，掌全縣司法。 （三）鄉、里和亭 縣以下設鄉、里和亭。 鄉和里是基層行政機構，亭為治安組織。 鄉設三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟和稅收，游徼掌治安。 鄉以下為里，是秦國最基層的行政單位。里設里正或里典，其職能除與鄉職能大體相同外，還有組織生產的任務。 亭，是司治安、禁盜賊的專門機構。秦規定，兩亭之間相隔十里，設亭長。亭遍布于城鄉各要地。 值得注意的是，三老等都是從民間老百姓中直接選出來的，其政治身份介于官民之間，類似后世的“吏”。 所以，秦朝的鄉、里和亭實際上都是自治的。民間有“知鄉里，不知郡縣”的說法。 事實上，縣級之下，只有本朝成功的將行政管理跨過了縣這一級，到了鄉鎮這一級才算基層。在其他朝代，包括民國，縣就是基層了。  四、漢朝郡縣制的發展 漢朝對秦朝的地方行政制度，既有繼承，又有改造。 值得注意的是： （1）除繼續采用郡縣制外，西漢也實行分封制，是郡國并行制。 （2）郡之長官，除郡守外，西漢置尉而不置監。 （3）公元前148年，漢景帝把郡守改成了太守，把尉改成了都尉。 （4）都尉和太守的治所可分設于兩地。都尉也設府置官屬，在郡中和太守并重，有時可代太守行事。 （5）漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。 （一）郡國并行制 漢初分封的各諸侯王國，不論異姓王的，還是劉姓諸侯王的，往往囊括數郡，地位都極高，遠在郡之上。 諸侯王擁有相當大的軍權、財權、治權等，是真正的國君。例如，除太傅和丞相由中央任命外，各級官吏，都由諸侯王自己任命。 漢高祖時期，異姓王即被誅除殆盡。 公元前154，漢景帝平定吳楚七國之亂。之后，各劉姓諸侯王的治民權等特權也被取消，統治機構被縮減，王國官職的等級被降低。 公元前152年，漢景帝“令諸侯王不得復治國，改丞相曰相”，“令相治民，如郡太守”。 總之，王國地位降格，與郡平級，成為中央直接管理的一級地方行政單位。國王成了虛職，國相相當于郡太守。 自此，漢王朝的地方行政區劃才真正成為“郡（國）-縣”兩級制，與秦代的郡縣制實質上沒有差別。 此處順便說一下，王國和郡之下，有轄縣和侯國。侯國也設國相，其職權與縣令相當。 所以，漢朝的郡縣制其實是有四種形態： 郡-縣，郡-侯國，王國-縣，王國-侯國。 （二）十三州部和刺史、州牧 元封五年（公元前106年），為了加強中央對地方的控制，除京師附近七郡外，漢武帝把全國劃分為十三個監察區域，每個區域由朝廷派遣刺史一人。 這就是十三刺史部，簡稱“十三部”。又因大多以“州”命名，又稱“十三州”。也有稱“十三州部”、“十三部州”等。 十三州之外，為司隸校尉部。司隸校尉，相當于一州的刺史。 刺史和司隸校尉是監察官員，其主要職責是巡察該區境內的吏政，檢舉不法的郡國官吏和強宗豪右。 兩漢時期，州的名稱、數量略有調整，刺史一職也幾度改稱“州牧”，但職權并無實質變化。 值得注意的是，兩漢的州是虛設的，只是一個監察區，不是一級行政區。各州只設置刺史一人，沒有實際的行政長官。 刺史的官位也很低，比太守都低，甚至低于縣令，略高于縣長。 例如，刺史俸祿很低，只有六百石，而大縣的縣令是六百至一千石，小縣的縣長也是三百至五百石，太守更是多達兩千石。 東漢黃巾起義后，“廢史立牧”。州牧的地位提高，居于郡守之上，執掌一州之軍政大權，自此正式成為一州長官。“州-郡、國-縣”三級行政區，也隨之形成。 關于刺史和州牧，后面會有專文論述。此處不再贅述。 （三）太守屬官、郡曹 1、太守屬官 太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史等。 丞為太守的主要助手，五官掾則有太守“股肱”之稱。 主簿管文書。 督郵主要職責是監察各縣。除督察縣令、長外，還管制地方的奸猾豪強，是太守的耳目。 2、郡曹 郡內設置的分管具體事務的部門，叫曹。每曹皆置掾、史主其事 郡曹有十幾種之多，例如，功曹是專管官吏的選署、升黜，戶曹、集曹管戶籍及征集租谷等事，金曹管錢幣及鹽鐵生產，倉曹管倉廩、積貯，辭曹、決曹管獄訟，賊曹管武備和治安。 但也有不置曹而設掾者，如設文學掾主管學官，設市掾管理市場交易，設都水掾、道橋掾以主管水利興修和造橋筑路。 在掾、史之下還有書佐、循行、干等小吏。 漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免，而守、令以下的掾屬則歸守、令辟除，故漢人又稱郡縣掾、史為門下掾史。 除三輔和邊郡外，多任用當地人為吏。 （四）特殊的縣和基層 1、特殊的縣 漢代列侯所食之縣，曰侯國；皇后、公主所食之縣，曰邑。 2、基層 鄉設三老以掌教化，設嗇夫以聽訟和收賦稅，設游徼以禁盜賊。 亭有亭長，里有里典或里魁、里正。 與秦朝類似，均為自治。  五、秦漢郡縣制的運行規則 郡縣制確立后，中央通過考課和監察以加強對地方政權的控制。 秦漢之制，郡守于每年秋冬向中央上計，縣也同樣要上集簿于郡，中央或郡即在這時各對其下屬進行考核，根據他們的治狀而定殿最。 守、令有功者可受獎賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。 和考課相輔而行的是監察制。 中央派郡監或刺史以監郡，郡縣也各派督郵或廷掾以監縣或鄉。 刺史、督郵等可隨時按劾有罪贓的守、令或其它官吏。 由于自上而下的層層督課，使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層，保證了政令的劃一性。 秦漢時期摸索出來的郡縣制，為后來兩千年的地方行政體制奠定了堅固的基礎。 六、魏晉南北朝 魏晉時期，州牧又改為刺史。南北朝沿襲魏晉舊制。 蜀漢政權和孫吳政權，仍然稱州牧。 此時的州牧和刺史，都是一州的行政長官。州牧、刺史的權力很大，很容易讓地方尾大不掉，形成割據勢力。 南北朝時期，中央朝廷為了加強控制，就開始盡量的多設置州，把每個州都改的很小，以至于州郡都差不多大小了。 總之，到了南北朝后期，雖然名義上是“州-郡-縣”三級，但實際上已經慢慢過渡為“州、郡-縣”兩級了。 七、隋唐兩宋的州縣制 （一）州縣制 到了隋朝，隋文帝時，撤銷郡，改為“州-縣”制。除國都所在的雍州設置雍州牧外，州的長官均為刺史。 中國進入了“州縣制”時代。 隋煬帝時，又改州為郡，改刺史為太守，恢復郡縣制。 唐朝建立后，又把郡改稱州，把太守改成刺史。 到了唐玄宗時，又改州為郡，改刺史為太守。 到了唐肅宗時，又恢復初唐舊制，稱州，稱刺史。 從此，“州縣制”被固定下來，取代了原來的“郡縣制”。 隋、唐時期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是實際負責州、郡這一級行政事務的政務官了。 （二）府、州制 府被設置，最早是在713年（開元元年），玄宗升國都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府。 唐朝初年時，在且只在京師（長安）或陪都（洛陽、太原等）設府。其最高長官以親王充任，遙領，稱為“牧”（京兆牧、河南牧、太原牧等）。 當然了，實際主持政務的是尹（京兆尹、河南尹、太原尹等）。 府和州平級，但地位要略高，行政長官的級別則高很多。 唐朝后期，府的數量有所增加。國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡游過的地方，以及地位重要的州，都被改置為府，成為唐朝行政區劃中的一個重要的單位。 （三）知州和知府 宋朝沿襲了唐朝的府、州制度。 但宋更多是以朝臣（京官）出知州（或知府）事，所任即隋、唐太守、刺史之職，也經常用后者來代稱本職。類似的還有知縣。 例如歐陽修撰《豐樂亭記》時自稱刺史，撰《醉翁亭記》時又自稱太守，就因為刺史與太守早無區別。 此處順便說一下，唐宋的府的地位遠高于后來清朝的府，其地位接近于今天的直轄市。 （四）唐宋的道、路 唐宋時期，道、路開始逐漸成為最高的一級行政區劃，中國的行政區劃進入了道、路制時期。 “道”和“路”最初都是監察區的性質，然后轉化為行政區，類似漢朝的“州”。 所以，唐朝的州縣制，其實是“道-府、州-縣”三級制；宋朝的州縣制，其實是“路-府、州-縣”三級制。  八、元明清 （一）元朝 元朝設置了行省，作為最高的一級行政區劃，類似漢朝末年、魏晉時期的州，唐朝的道和宋朝的路。 和州、道、路不同，行省一開始就是正式的一級行政區劃。行省制度也被明清兩朝繼承。 元朝行省的長官，通常是平章政事。 行省之下，設有路、府、州、縣等。 元朝政局混亂，地方行政區劃也是異常混亂。 例如，府和州，有直隸府和直隸州，直接隸屬于行省，和路一級，下面都轄縣；還有散府、散州，歸路管理（有些散州歸直隸府管），可以不轄縣。 路設達魯花赤（由蒙古人充任）和總管（處理政務的長官）。 府設達魯花赤、知府或府尹。 州設達魯花赤、州尹或知州。 元朝的州縣制，簡單的說，其實是“省-路、府、州-縣”制。 元朝的州縣制，其實是“省-路、直隸府、直隸州、軍-散府（大多轄縣）、散州（大多不轄縣）、軍、安撫司-縣”制。 （二）明朝 明朝時，取消直隸府，府成為了高于州的一級機構。但部分重要的州還是直管，叫直隸州。直隸州和散州都可以轄縣。 另外，明朝不稱行省，稱承宣布政使司等處。 明朝的州縣制，其實是“省-府、直隸州-散州（可以轄縣）-縣”制。 府、州的長官稱知府、知州。 值得注意的是，和唐宋兩朝不同，明清兩朝的知府、知州為一府、州的正式長官，是地方官。 （三）清朝 到了清朝，規定只有直隸州才能管縣，散州就相當于大縣，不能再管縣了。 這樣，清朝的州縣制其實就是：“省-府-縣”或“省-直隸州-縣”或“省-府-散州”制了，非常清晰明了。 府類似現在的地級市或副省級市，直隸州類似現在的地級市，而散州類似現在的縣級市，縣類似于現在的縣。  九、一些特殊行政區 宋元明清四朝都有一些特殊的地方行政區劃和官員設置，此處單獨說一下。 （一）宋朝 軍一般是軍事重鎮或要沖。 監設在一些主要的工礦牧鹽等重要物資產區。 轄縣的軍、監相當于州，不轄縣則相當于縣。 （二）元朝 元朝也有軍，有些直隸于行省，有些歸路統轄。 元朝還設置了安撫司于四川、湖廣少數民族地區。類似的，明、清沿置，均設安撫使司。元朝的安撫司都直隸于路。 軍相當于直隸州或散州，安撫司相當于散州。 此外，元政府還設立了宣政院（初為總制院），除掌管全國佛教事宜外，還負責統轄青藏高原（今西藏）地區的軍政事務，相當于一個“行省”。 （三）明朝 明朝實行一省分置都、布、按三司的制度，原為防止地方權力集中，不過在實際使用中容易出現協調問題。 到宣德以后，開始派部、院大臣以總督和巡撫的名義督撫地方行政。之后總督和巡撫基本成為各省常制，凌駕于“三司”之上成為一省甚至跨省的最高長官。 （四）清朝 清朝設置固定制的總督、巡撫掌管全省軍民事務，成為標準建制。布政使成為總督、巡撫的屬官。 增加了廳，是在新開發地區所設置的區劃單位，有直隸廳和散廳之分，直隸廳與府、直隸州平行，直隸于省，絕大多數不領縣；散廳隸屬于府，與散州、縣相平行。 在東北、外蒙、新疆、科布多、西藏、青海等邊疆地區則設立五個將軍轄區、參贊大臣轄區、西藏辦事大臣及達賴喇嘛轄區、西寧辦事大臣轄區等，相當于省。 在邊遠轄區和省，除了在部分農業區設置府、州、縣外，還建立盟、旗等行政區劃單位，在西藏則設立營。 盟相當于內陸的府、州，旗相當于內陸的縣。 十、內史、三輔和京兆尹、順天府 （一）內史 秦朝在京師地區設內史掌治京師以統縣，因地屬畿輔，故不稱郡。 西漢初因之。 （二）三輔 建元六年（公元前135年），漢武帝分內史，置左右內史。 太初元年（公元前104年），漢武帝又改左內史為左馮翊，右內史東部為京兆尹，右內史西部為右扶風。 京兆尹、左馮翊、右扶風，被稱為“三輔”，實則為三郡。 京兆尹、左馮翊、右扶風，既為行政區劃，隸屬司隸校尉部；也為官職名，與太守相當，共同管轄京畿地區，治所在長安。 值得注意的是，雖然職掌相當于郡太守，但三輔是可以參與朝議的。 三輔中，京兆尹最為尊崇。所謂京，是極大的意思；兆，則表示數量眾多。 （三）河南尹和丹陽尹 后世，也沿襲了漢武帝的做法。 例如，東漢建武元年（公元25年），光武帝劉秀定都洛陽，改洛陽為雒陽。建武十五年（公元39年），改河南郡為河南尹。 為提高京都地位，顯天子之尊，參照兩漢京兆尹、河南尹故事，晉元帝太興元年（公元318年）改丹陽太守為丹陽尹，職掌相當于郡太守，但可參與朝議。 （四）京兆尹和京兆府 西漢時，設置京兆尹。 東漢時，保留京兆尹。 三國時，曹魏改京兆尹為京兆郡，長官名改稱太守。北魏沿襲之。 西魏、北周仍稱京兆郡，但改太守為京兆尹。 隋朝，改稱雍州，設雍州牧，雍州以高資格的親王擔任雍州牧。其它州，則設刺史（隋文帝時期）、太守（隋煬帝時期）。 唐代初期，仍稱雍州。太宗、中宗、睿宗未即位之前都曾擔任過雍州牧，但只是掛名，真正主管雍州事物的是雍州府長史。 開元元年（公元713年），唐玄宗升國都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府。最高長官稱京兆牧等，但實際由京兆尹等負責。 唐代以后，長安不再是國都，但仍具有相當的重要性，除后梁將其改稱大安府外，五代、北宋、金、元朝初年，均在此設置京兆府，大都也設置了牧、尹。 元朝時，后來又先后改名為安西路、奉元路，行政長官為達魯花赤（由蒙古人充任）和總管（處理政務的長官）。 明初，改奉元路為西安府，“西安”由此得名。清朝沿襲之。明清時，其長官稱知府。 （五）順天府、應天府和奉天府 明朝，設置了北京順天府、南京應天府，其長官稱府尹。 清朝，沿襲明制，仍設順天府，稱京師順天府。同時，把南京應天府改為江寧府，在今天遼寧省的范圍內設奉天府，稱盛京奉天府。順天府、奉天府長官稱府尹。 明清兩朝，京府的最高長官，稱府尹。其它府，稱知府。 1914年，民國政府在北京設立京兆，其行政長官稱京兆尹，頒布了《京兆尹官制》，設立京兆尹公署。京兆的地位與省同。 1928年，國民政府取消京兆，設立北平特別市，簡稱北平。其行政首長稱市長。 1949年，北平改稱北京。其行政首長稱市長。 |
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