【原】關于“雙重管理干部”管轄權問題的分析研究

前言：今天有同事問如何辦理“雙重管理干部”管轄權問題，同時在實踐中也遇到過類似問題，但一直沒時間進行歸納分析總結，想了一下，這是我們在執紀執法中遇到常見問題，有必要分析總結，方便同志們在實務操作中提供參考。

“雙重管理干部”是指黨的組織關系在地方、干部管理權限在主管部門的黨員干部及監察對象。由于其管理主體的雙重性，在執紀執法過程中，管轄權的確定、處分程序的執行等問題需嚴格依據黨紀法規規范處理，以確保執紀執法的規范性和嚴肅性。本文僅對紀檢監察機關查辦一般違紀違法案管轄權進行研究，不涉及職務犯罪案管轄權問題。

（一）屬地管轄原則

《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第十八條規定，黨的關系在地方、干部任免權限在主管部門的黨員干部違犯黨紀的問題，除另有規定外，一般由地方紀檢機關決定立案。若地方紀檢機關認為由部門紀檢機關立案更為適宜，經協商可由部門紀檢機關立案；根據規定應由部門紀檢機關立案的違紀問題，經協商也可由地方紀檢機關立案。

江蘇省原海門市國土資源局黨組書記、局長屈寶田 2014 年退休后，因涉嫌在任期間受賄及退休后違規任職取酬被查處。該案中，屈寶田的黨組織關系在退休后轉入社區（屬地），但違紀行為主要發生在其擔任國土資源局局長期間（主管部門為省自然資源系統）。江蘇省監委將其涉嫌職務犯罪問題指定南通市監委（屬地）管轄，同時由江蘇省紀委監委派駐省自然資源廳紀檢監察組對其嚴重違紀問題立案審查，形成了 "地方監委管轄職務犯罪 + 主管部門紀檢組管轄違紀問題" 的協作模式，既體現了屬地管轄的靈活性，又保障了主管部門對行業系統干部的監督管理權。

（二）協商管轄原則

2018年《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第八條確立了“誰主管誰負責”的原則，以屬地管轄為補充，即協商管轄中屬人管轄為主，主管部門為主，屬地管轄為輔。具體內容如下：

對黨的組織關系在地方、干部管理權限在主管部門的黨員、干部及監察對象涉嫌違紀違法問題，由設在主管部門、有管轄權的紀檢監察機關進行審查調查；主管部門認為有必要的，可與地方紀檢監察機關聯合審查調查。

地方紀檢監察機關接到問題線索反映的，經與主管部門協調，可對其進行審查調查，也可與主管部門組成聯合審查調查組，審查調查情況需及時向對方通報。

該原則中“負責”的范圍為監督執紀執法權，不含紀律處分。

中國銀行湖南省分行原首席業務經理黃志剛身為中管金融企業黨員領導干部，其組織關系在地方，但干部管理權屬于中國銀行系統。該案由中央紀委國家監委駐中國銀行紀檢監察組（主管部門紀檢機構）與湖南省永州市監委（屬地）聯合審查調查，最終由中國銀行黨委研究決定給予開除黨籍處分。此案典型體現了 "誰主管誰負責" 原則 —— 金融系統“雙重管理干部”的違紀問題，主要由派駐主管部門的紀檢監察組主導查處，屬地監委予以配合。

（三）管轄確定的一般規則

對于“雙重管理干部”等類型的公職人員的管轄權歸屬問題，應優先通過協商管轄確定管轄權；協商不成或有其他特殊原因的，需提請指定管轄。

（一）一般處理程序

根據2018年11月中共中央辦公廳印發的《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》第八條及相關規定：對于黨的組織關系在地方、干部管理權限在主管部門黨組的黨員干部違紀案件，凡由派駐紀檢監察組查處的，由主管部門黨組討論決定，并向地方黨組織通報處理結果。

對黨員的黨紀處分，應由其組織關系所在的黨組織或該黨組織的上級黨組織作出。即使由主管部門紀檢機構審查的，審查結束后，也應交地方紀委作出黨紀處分。

表述為“鑒于××同志黨的組織關系在××，經××批準，決定給予××同志黨內××處分。”

按照“誰主管誰負責”原則，一般由派駐組（或主管部門）立案審查，由主管部門黨組討論決定，下達處分決定，并向地方黨組織通報處理結果。

中國銀行內蒙古自治區分行原黨委書記、行長張鳳槐退休 4 年后被查處，其黨組織關系雖在地方，但因干部管理權限屬于中國銀行系統，該案由中央紀委國家監委駐中國銀行紀檢監察組主導審查，最終經中國銀行黨委研究決定給予開除黨籍處分，并按規定取消其退休待遇。處分決定同時通報了地方紀委監委，嚴格遵循了 "主管部門決定 + 屬地通報" 的程序要求。

（二）特殊處理程序

若違紀行為由地方紀委查處更為適宜，在征求主管部門意見后，可由地方紀委立案審查和下達處分決定書。實務中需注意以下方面：

案件范圍：包括地方紀委首先發現并立案審查、接受上級紀委指定或與派駐紀檢監察組協商后由地方紀委立案審查的案件。

處分決定程序：地方紀委作出處分決定后，需向主管部門黨組通報處理結果；需要給予處分的，在上報有關黨組織審批前，應以紀檢機關名義按相關規定征求主管業務部門的意見。

溝通程序：地方紀委在作出立案審查決定及審查處理過程中，應與主管部門黨組和派駐紀檢監察組加強溝通協調；經溝通不能形成一致意見的，報共同的上級黨委或者紀委研究決定。

漳州市交通發展集團有限公司原黨委委員、常務副總經理方偉釗（已退休）的違紀問題由漳州市紀委監委直接立案審查調查。該案中，雖然方偉釗屬于國企“雙重管理干部”，但因其違紀行為主要涉及地方項目審批等屬地管理事項，經與主管部門協商后，由地方紀委監委主導查處，最終經市紀委常委會會議研究并報市委批準，給予其開除黨籍處分。此案表明，對于主要違紀行為發生在屬地管理范圍內的“雙重管理干部”，地方紀檢監察機關可在協商后主導查處。

（一）干部管理權限與黨組織關系分離的（退休）干部

參照““雙重管理干部””協商確定立案管轄，處分仍按黨的隸屬關系辦理。

例如，原A市市管干部退休后黨組織關系在B市，其涉嫌違紀問題可由A、B兩市紀委協商確定管轄：

B市紀委可根據黨組織關系立案審查；

若違紀行為主要發生在A市、由A市紀委更早發現或管轄更為合適，可由A市紀委立案審查，審查情況及時向B市紀委通報；

因黨組織關系在B市，A市紀委審查結束后應交由B市紀委按程序作出黨紀處分決定；

經溝通不能形成一致意見的，報共同的上級黨委或者紀委研究決定。

（二）國有企業、黨政機關退休、離職人員

若其黨組織關系轉入街道、社區黨組織，但違紀違法發生在國有企業或黨政機關工作期間，一般按其退休、離職時的管理權限，由相應紀檢監察機關（機構）處置。

屈寶田退休后黨組織關系轉入社區，但違紀行為跨越在職和退休兩個階段。經江蘇省監委與省自然資源廳紀檢監察組協商，采取 "分段管轄" 模式：在職期間的受賄問題由地方監委（南通市監委）管轄，退休后的違規任職取酬問題由主管部門紀檢組（省自然資源廳紀檢監察組）管轄，最終由主管部門黨組（省自然資源廳黨組）作出開除黨籍處分。此案明確了 "違紀行為發生時的管理關系決定管轄主體" 的實務規則。

（三）市、縣國土資源主管部門領導干部的政務案件

管轄依據：判斷行政監察對象政紀案件管轄權的主要依據是干部管理權限和對該監察對象的法律任命程序。

具體規定：省級以下國土資源主管部門領導干部實行雙重管理體制，以上一級國土資源主管部門黨組（黨委）管理為主，地方黨委協助管理，但國土資源主管部門仍屬于同級人民政府的工作部門，因此其政務案件應由同級監察機關管轄。給予上述人員政務處分前，可征求其主管部門的意見。

（四）國有企業涉密人員的特殊管轄

國有企業涉密崗位人員退休后的管轄適用特殊規定，脫密期內的違紀問題仍由原單位主管部門主導。

某國有企業涉密崗位職工馮某退休后被境外間諜情報機關拉攏，利用與原單位的聯系獲取涉密信息。該案雖由國家安全機關立案偵查，但因其屬于涉密崗位退休人員，原單位紀檢監察機構全程參與配合，體現了 "涉密人員脫密期內仍由原主管部門重點監管" 的原則。最終馮某被以非法提供國家秘密罪判處有期徒刑六年，剝奪政治權利二年。

（五）跨地域違紀的管轄協調

“雙重管理干部”在不同地域發生的違紀行為，需通過指定管轄解決管轄權沖突。

屈寶田在原海門市（屬南通市）任職期間的違紀行為涉及多地企業，江蘇省監委通過指定管轄方式，將案件交由南通市監委集中辦理，避免了多地管轄可能產生的程序沖突。同時要求南通市監委及時向其黨組織關系所在的社區黨組織通報情況，確保了管轄效率與程序合規的平衡。

（一）管轄協商三步法。參考屈寶田案和方偉釗案的協調經驗，實務中可按以下步驟確定管轄：

一是界定主要違紀行為發生時的管理關系；

二是由主要違紀行為對應的主管部門或屬地機關牽頭協商；

三是形成書面協商紀要明確管轄主體，重大案件需報共同上級備案。

（二）處分決定主體的判斷標準：

根據張鳳槐案和黃志剛案的處理經驗，若違紀行為主要利用主管部門職權實施，處分決定由主管部門黨組作出；若主要利用地方職權實施，經協商后可由地方黨組織作出，但需報主管部門備案。

（三）退休干部管轄的時間界限：

屈寶田案確立了 "三年過渡期" 規則：退休后三年內的違紀問題優先由原主管部門管轄，三年后可由屬地管轄，但涉及在職期間的違紀問題仍由原主管部門管轄。

（四）特殊崗位的管轄例外：

馮某案表明，涉密崗位、金融系統等特殊領域的“雙重管理干部”，即使退休后仍可能適用 "終身管轄" 原則，原主管部門保留對其違紀問題的調查權。

實務操作需注意的幾個問題：

1.立案審查權與紀律處分權：通常情況下，誰主管黨的組織關系、有權任免干部，誰有權對其管理的違紀黨員立案審查，且立案審查權與紀律處分權一致；個別情況下（如指定管轄案件）可能分離。

2.黨紀處分權構成：根據黨章規定，由處分決定權與批準權兩部分組成，處分決定權直接來源于黨章授權，批準權來自黨員隸屬管理權和干部管理權。

3.溝通協調：在案件查處過程中，相關紀檢監察機關、主管部門黨組、派駐紀檢監察組需加強溝通協調，確保執紀執法工作順利推進。

4.法規適用：嚴格依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《中華人民共和國行政監察法》等相關法規及配套文件執行。

5.“按照管理權限和屬地管轄相結合的原則確定案件管轄，即協商確定案件管轄”，協商管轄階段需形成書面記錄，主要包括：

由主動發起協商的紀檢監察機關（如地方紀委或主管部門紀檢監察組）出具，載明案件基本情況（被審查人身份、主要違紀問題）、擬建議的管轄主體及理由（如 “因違紀行為主要發生在屬地，建議由地方紀委管轄”）、希望對方反饋的期限等，作為正式啟動協商的依據。

協商達成一致后，由參與協商的各方（如地方紀委與主管部門紀檢監察組）共同簽署，明確以下內容：確定的管轄主體（誰主導審查調查）、協作分工（如聯合審查的具體職責）、信息通報的節點（如立案后 3 日內通報、審查終結后及時通報）、分歧解決預案等，作為后續工作的執行依據。

6.文件要求 “審查調查情況及時向對方通報”“地方紀委作出處分決定后，需要向主管部門黨組通報處理結果”，通報需形成正式文書：

由管轄主體向相關方（如主管部門或地方黨組織）出具，定期或根據需要通報案件審查進度（如已查明的違紀事實、下一步工作安排），確保對方及時掌握情況，符合文件中 “加強溝通協調” 的要求。

處分決定作出后，由作出處分的黨組織（如地方紀委或主管部門黨組）向另一方（如主管部門黨組或地方黨組織）出具，載明被處分人基本信息、違紀事實、處分種類及依據，履行文件規定的 “通報處理結果”義務。

7.文件規定“經溝通不能形成一致意見的，報共同的上級黨委或者紀委研究決定”，此時需提交《管轄爭議請示報告》：

由參與協商的各方共同或單方（如協商陷入僵局時）向共同的上級黨委或紀委提交，載明案件基本情況、協商過程及分歧焦點（如 “地方紀委認為應由屬地管轄，主管部門認為應由其管轄的具體理由”）、擬建議的解決方案，請求上級指定管轄，作為啟動指定管轄程序的正式依據。

綜上所述，“雙重管理干部”的管轄問題需嚴格遵循“誰主管誰負責”原則，以屬地管轄為補充，通過協商確定管轄權，必要時提請指定管轄。在黨紀處分、政務案件處理等環節，需依據黨組織關系、干部管理權限及相關法規規范操作，加強溝通協調，確保執紀執法工作合法合規、高效有序開展。

（筆者：基層紀委監委 老謝）