【原】國際制度復合體中的遵從與層級：制度間權威如何運作？

Tyler Pratt

耶魯大學政治學系

International Organization, 72(3), 561–593.

進入21世紀以來，國際組織數量急劇膨脹，幾乎所有全球性議題都呈現出多機構并存的局面。同一問題往往被不同組織從不同角度切入，構成錯綜復雜的“制度復合體”。例如：

反恐治理：既有聯合國安理會通過決議實施制裁，也有金融行動特別工作組（FATF）在金融體系中制定技術標準；

知識產權保護：世界貿易組織（WTO）負責TRIPS協定的執行，而世界知識產權組織（WIPO）則長期被視為該領域的專業權威；

選舉監督：聯合國、歐盟以及歐洲安全與合作組織（OSCE）都在不同地區開展監測任務。

然而，制度復合體的出現并不只是“多樣化”，它還帶來管轄權重疊和規范沖突。不同組織在相似議題上各自制定標準，往往導致合規困境和政策混亂。已有研究大多據此強調制度碎片化的負面效應，認為它會削弱國際制度的整體效力；且增加國家在不同義務之間權衡取舍的成本；還為大國提供“選擇性合規”的空間，甚至破壞多邊合作的穩定性。

但作者指出，這種聚焦“碎片化”的視角存在局限。它過于強調沖突與失序，卻忽視了一個重要的事實：各組織在現實中并非總是對立的。事實上，它們時常通過某些機制實現協調，避免無休止的規范競逐。

本文提出的核心概念——制度遵從（institutional deference），正是這種協調方式的關鍵表現。

本文的核心貢獻在于提出并系統化“制度遵從（institutional deference）”這一概念，并揭示它在國際制度復合體中的雙重作用：分工邏輯與權力邏輯。

（一）遵從與制度分工

在多組織并存的治理格局中，如果每個組織都試圖制定一整套規則，結果必然是規范沖突與治理混亂。遵從機制則提供了一種解決路徑：當一個國際組織在自身政策文件或決議中，直接采納另一個組織已經制定的標準，它不僅避免了規則重疊，也將精力釋放到其他議題上，從而在制度復合體內逐漸形成議題分工。

例如，2005年聯合國安理會通過第1617號決議時，本有機會在反恐金融領域確立一套具備約束力的新規則。但安理會并未獨立設計，而是要求成員國直接遵循金融行動特別工作組（FATF）的既有標準。通過這種“承認與采納”，安理會事實上將規則制定權交由FATF，而自己則保留制裁和執行層面的權威。這一案例顯示：制度遵從能夠減少規范沖突，并在實踐中促成不同組織間的功能分化。

換言之，遵從不僅是一種“承認”，更是國際制度間協調治理、實現“各司其職”的重要方式。

（二）遵從的戰略性與層級關系

需要強調的是，遵從并非出于單純的技術考量，而是深具戰略意味。它的背后至少包含兩套邏輯：

一是效率邏輯：在資源有限、任務重疊的情況下，一個組織通過直接采納既有規則，可以節約談判與執行成本，避免重復勞動，同時減少國家在多制度間合規的壓力。換言之，遵從是一種提高整體治理效率的務實選擇。

二是權力邏輯：遵從往往嵌入在權力結構之中。弱勢國家主導的組織，由于缺乏制定規則的能力或難以獲得廣泛合法性，更傾向于承認和采納由強國控制的組織所制定的規則。相反，強國主導的組織則更容易成為“被遵從者”，在制度復合體中占據議程設定和規則輸出的上位地位。

（三）理論意義與研究切入

提出這一框架的意義在于，它為理解國際制度復合體提供了一個新的視角：與其將多組織并存簡單視為“碎片化”，不如看到制度之間的協調與承認機制；與其假設制度間關系是平等互動，不如承認其中潛在的層級性與不對稱性。

值得注意的是，分工邏輯和權力邏輯并非停留在理論抽象層面，而是在具體案例中反復顯現：

在反恐治理中，安理會對FATF標準的采納體現了分工邏輯；同時，FATF背后大國的主導力量，也揭示了權力邏輯的運行。

在知識產權領域，WTO與WIPO之間的“硬法—軟法”關系展現了分工，而TRIPS對WIPO的“覆蓋效應”則凸顯了層級化的權力邏輯。

在選舉監督中，OSCE之所以成為被聯合國與歐盟遵從的對象，也同樣說明分工與權力邏輯交織在一起。

因此，接下來的實證部分不僅是對遵從現象的描述，更是對這兩套邏輯在不同制度復合體中的具體現身的檢驗。

為驗證“制度遵從”的理論邏輯，作者構建了一個涵蓋 2000余份國際組織政策文件的原創數據集，系統梳理其中是否存在明確采納他者規則的表述。分析聚焦三個典型制度復合體：反恐、知識產權與選舉監督。這些領域均存在多個IO并行治理，沖突風險高，因而能較好地觀察制度遵從的發生機制。

（一）反恐制度復合體：安理會與FATF的分工

反恐治理是制度遵從最直觀的案例。2005年聯合國安理會第1617號決議是關鍵節點：面對恐怖融資問題，安理會完全可以制定一套新的規則，卻選擇了將各成員國的義務錨定在金融行動特別工作組（FATF）的標準之上。

這一選擇帶來了兩個結果，一是確立了分工秩序：FATF成為“規則制定者”，安理會則更多扮演“執行與制裁者”。二是強化了權力邏輯：FATF由發達國家主導，安理會的遵從在客觀上承認了這種主導地位，使FATF在全球反恐金融治理中的權威性大幅提升。

這種互動展現了制度遵從是如何在避免規范沖突的同時，重塑制度間的層級結構的。

（二）知識產權制度復合體：WTO與WIPO的互動

知識產權長期由 世界知識產權組織（WIPO） 主導，但隨著1995年世界貿易組織（WTO）及其《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）的建立，出現了潛在的沖突：WTO擁有更強的爭端解決機制和制裁手段，而WIPO則在技術與專業規則方面更有積累。

作者分析表示，WTO在許多政策文件中直接引用或承認WIPO的標準，這意味著它選擇將部分議題“外包”給WIPO。這種遵從體現了兩種邏輯，一是效率邏輯：通過引用WIPO規則，WTO避免了重復制定細則，把重點放在執行與爭端解決上；二是權力邏輯：WTO由經濟大國主導，它的遵從雖有合作意味，但也形成了某種“選擇性承認”——即在自己更強勢的領域保持主導，在技術性環節借助WIPO。

這種互動揭示了遵從的復雜性：它既是分工協作，也是權力投射。

（三）選舉監督制度復合體：聯合國、歐盟與OSCE的協調

在選舉監督方面，多個國際組織都發布選舉標準與指南，容易導致國家在“合規于哪一標準”上左右為難。數據分析表明，歐安組織（OSCE）的《哥本哈根文件》等規范，常被聯合國和歐盟在其文件中引用和采納，成為事實上的“權威基準”。

這種遵從帶來了兩個效應：

1.分工形成：OSCE作為技術規則提供者，聯合國則強調合法性與普遍性，歐盟更多扮演區域性監督角色。

2. 層級顯現：OSCE雖是區域組織，但其成員國多為西方民主國家，在該議題上具備“知識與規范優勢”。聯合國和歐盟的遵從事實上承認了這一優勢。

這一互動說明遵從并非總是強組織對弱組織的單向施壓，也可能是基于專業性而形成的“反向層級”。

三大案例共同驗證了本文的核心論點：

    遵從能減少規則沖突，推動制度復合體內的分工；

    遵從深具戰略性，既出于效率考慮，也受制于權力格局；

    遵從創造層級，一些組織因此在復合體中上升為“被遵從者”，而另一些則被鎖定在邊緣。

實證部分不僅為理論提供了堅實支撐，也揭示了國際制度互動中的權威生成過程。

本文通過提出并實證驗證“制度遵從”這一新概念，重新審視了國際制度復合體中的互動邏輯。整體結論可以歸納為以下幾點：

（一）遵從可作為治理機制

傳統研究多強調制度碎片化的弊端，認為它會帶來規則沖突、合規成本上升和執行困境。然而本文表明，遵從能夠在制度間建立起“軟性協調”：通過采納彼此規則，不同IO得以分工合作，減少沖突，使全球治理體系更具韌性。

這意味著，制度復合體并非純粹的混亂拼盤，它們內部存在自發生成的秩序機制，而遵從正是其中的關鍵。

（二）遵從的戰略性本質

有時遵從并非出于單純的合作意愿，而是深嵌于效率（IO選擇遵從是為了避免重復勞動，節省有限資源，提高治理效率）與權力（弱國主導的IO往往更容易遵從強國主導的IO，而大國主導的組織則通過被遵從進一步鞏固其權威。）的雙重邏輯中。這一點提醒我們，制度間的分工往往伴隨層級化，強組織在遵從網絡中更易成為“中心節點”。

（三）遵從與層級的生成

通過遵從，國際組織間不僅實現了分工，更在無形中生成了層級關系。反恐案例中，安理會的遵從提升了FATF的權威；知識產權領域中，WTO和WIPO之間形成了“執行—技術”分工；選舉監督中，OSCE雖為區域組織，卻因專業優勢而成為“被遵從者”。

“遵從”讓我們看到，國際制度復合體并非無序叢林，而更像是一個不斷調整邊界與位階的生態系統。它提醒我們：在全球治理日益復雜的今天，權威并不只來自條約文本或組織章程，而往往在一次次的“被遵從”與“選擇遵從”中悄然塑造。

（一）碎片化并非完全負面

長期以來，學界普遍將“制度復合體”與治理困境聯系在一起，強調碎片化導致規則沖突、合規成本上升、執行不力。本文則提供了一個修正視角：碎片化并非必然混亂。在某些情境下，制度間通過“遵從”形成了穩定的分工與層級化治理，從而緩解了碎片化帶來的摩擦。這意味著，復合體并不是“零和博弈的競技場”，也可能成為“多元共治的網絡”。

（二）制度間的層級秩序

遵從不僅是一種合作機制，也是一種權力關系的體現。誰被遵從，誰就在制度網絡中占據核心位置。在實例中：安理會的遵從賦予了FATF準立法地位，使其標準具有全球約束力；WTO的《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）對WIPO形成“硬法約束—軟法支持”的格局；而OSCE憑借專業積累獲得了聯合國和歐盟的遵從，從而躍升為該領域的中心權威。

這揭示出一種“隱性層級秩序”：表面上，各IO地位平等；實際上，遵從關系讓強國主導的IO在復合體中成為“制度樞紐”，而弱國主導的組織則多扮演“追隨者”的角色。

（三）對全球治理的反思

“制度遵從”概念提醒我們，國際秩序并非完全去中心化的網絡，而是通過潛在的層級邏輯維系。

對學界而言：它推動我們重新思考“碎片化—層級化”之間的張力，不再簡單地將制度復合體視為治理的障礙，而應看到其中的秩序機制。

對政策界而言：理解“隱性層級”有助于預測制度演化的方向和國家策略選擇。例如，新興國家在推動本國主導的組織時，需要權衡如何贏得其他IO的遵從，才能真正提升制度話語權。

（一）范圍局限

本文實證研究聚焦于反恐、知識產權和選舉監督三個領域。盡管它們代表了不同類型的復合體，但仍無法涵蓋全球治理的全貌。未來研究可擴展至更復雜的領域，如氣候治理，涉及聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）、世貿組織、世界銀行等多方博弈，規則沖突更為尖銳；以及全球金融監管，如國際貨幣基金組織（IMF）、巴塞爾委員會（BCBS）與二十國集團（G20）的互動，可能存在高度依賴遵從的分工。

（二）機制細化

本文通過文本分析揭示了遵從現象，但尚未充分解釋國家在背后推動或抵制遵從的微觀動機。未來可結合談判檔案與訪談還有個案對比，揭示國家如何在IO內部施壓或妥協，并且解釋為何有些IO在特定議題上更愿意“下放權威”，而在另一些議題上則堅持自主。

（三） 跨時間動態

本文主要基于靜態文件數據，難以揭示遵從關系的時間演變。未來可采用網絡分析方法，追蹤哪些IO在不同階段從“被遵從”轉為“遵從他者”；以及層級秩序是否長期穩定，還是隨著權力格局變動而不斷洗牌。

在一個制度日益碎片化的世界，國際組織并非各自為戰。相反，它們通過“遵從”建立起某種層級化的秩序：一方面緩解了沖突、提升了治理效率；另一方面，也固化了權力不對稱。

這一發現提醒我們：全球治理既不是徹底的無序叢林，也不是嚴格的金字塔，而是一張通過遵從編織而成的多層次網絡。

正如作者所言：“遵從是制度復合體中的黏合劑，它不僅緩解沖突，更揭示了全球治理的層級結構。”

因此，理解“制度遵從”的邏輯，不僅有助于解釋現有制度格局，也為未來國際秩序的演化提供了新的分析工具。

審核 | 丁偉航

排版 | 崔競丹 程心一