世界城鎮化模式與經驗

城市化是以城市為主導進行生產要素空間再配置的歷史過程，其他國家在這一進程中遇到的問題及其解決方式，在一定程度上必然會在當代中國的城市化進程中有所反映。這里說城市化，而不說城鎮化，是因為在國外沒有城市和城鎮之分，除農村之外，無論大小都謂之城市。而中國除了城市之外，還有為數眾多的小城鎮，而居住在城鎮的人口也屬于城鎮化之列。為了全面概括中國人口生產和居住模式的轉變，我們將農村人口向城市和城鎮轉移的過程統稱之城鎮化，而不再有城市化和城鎮化之分。

世界各國的城市化模式

城市化是農業社會、農村文明向工業社會和城市文明轉變的歷史過程。這一過程既有時間維度上的區別，也有空間經度上的國別差異。不同的國情、發展環境和經濟發展戰略，使各國城市化道路有了很大區別，形成了完全不同的城市化模式，但城市化水平總是不斷提高，成為各國現代化水平的主要標志。不同的國情條件使得城市化模式多種多樣，但從中可以總結出幾種具有典型意義的模式：

英國：城市與農村變革同步推進

從18世紀中后期到19世紀中期近100年，英國城市人口比例從20%提高到51%，從而使英國成為世界上第一個高度城市化國家。1760年英國工業革命開始后，以蒸汽機為動力的農業機械化設備的出現推進了農業技術革命，促進了英國農業生產力的發展，英國農村出現了大批剩余勞動力并向城市轉移，城市化進程由此加快。圈地運動則引發了農業生產組織方式的改變，大農場的建立、農業生產的規模化程度進一步提高了農畜產品的生產效率，并釋放出大量的農村剩余勞動力，滿足了毛紡織工業對于原料和勞動力的雙重需求。

英國是第一個實現城市化的國家，也是第一個面臨城市人口急劇膨脹、住房短缺、貧民窟密布、公共衛生設施匱乏、環境污染、犯罪率居高不下等“城市病”的國家。從19世紀30年代開始，英國政府開始關注這些問題，設置了濟貧法委員會、工廠視察員辦公室、衛生總局、地方政府委員會等機構，負責解決上述問題。1868年、1875年先后兩次頒布了《工人住宅法》，解決貧民窟問題。拆毀貧民窟后，由政府興建了商店、公園、倉庫、車站、劇院等設施。此外，通過制定并頒布《10小時工作日法》、《雇主責任法》，改善了工人階級狀況。到19世紀初英國基本解決了“城市病”問題。

美國：低密度蔓延式擴展

美國的城市化起步于19世紀30年代，到1920年時城鎮化水平已達到51. 2%。20世紀40年代后，隨著經濟的發展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區，城市空間結構發生顯著變化，由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉變。在空間格局上表現為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延。城市平均人口密度由1950年的6536人/平方英里，減少到1990年的3783人/平方英里;紐約大都市區自1960~1985年間人口僅增加8%。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進了城市與郊區、鄉村之間發展差距的縮小，但也帶來諸多問題，包括大量森林、農田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態環境的破壞;工作地與居住地的距離越來越遠，在耗費通勤時間的同時，大幅度提高了能源消耗;居住區過于分散，商業服務、文化教育等設施難以配套，加大了基礎設施建設的成本;老城區破舊，設施得不到更新，商業服務、文化教育、休閑娛樂的優勢得不到很好發揮等。

20世紀90年代以后，美國政府、城市規劃者、學者和居民都開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”(Smart Growth)的概念。其主要內容包括強調空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張;鼓勵乘坐公共交通工具和步行;加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創造舒適的環境;通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調。

拉美：缺乏產業支撐的過度城市化

拉美國家城市化的快速發展開始于20世紀50年代。戰后拉美國家進口替代工業化戰略的實施，加快了重工業的發展，而且這些資本密集型的工業集中布局于幾個大城市，國家的城市建設投入也集中于這些大城市。在農村，一方面農業資本主義的發展提高了土地和資本的集中度;另一方面，國家對農業和農村的低投入造成了農業部門的衰退和農村生活環境的惡化，大量人口難以在農村維持生活。在此背景下，大量農村人口涌入城市，而且主要是幾個大城市，造成拉美城市人口的增長速度遠遠超過其他國家。20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產業，缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化。到20世紀70年代中期，拉美國家城市人口已占總人口的60%，但在工業部門就業的人口比重卻不及20%~30%，大約有1/4的城鎮居民生活在貧民窟中，城鎮人口貧困比例甚至超過農村人口的比例，被學者謂之“過度城市化”。

過度城市化又稱超前城市化，是指城市化水平明顯超過工業化和經濟發展水平的城市化模式。城市化的速度大大超過工業化的速度，城市化主要是依靠傳統第三產業來拉動，大量農村人口涌入少數大中城市，人口過度增長，城市建設的步伐趕不上人口增長速度，城市不能為居民提供就業機會和必要的生活條件，農村人口遷移之后沒有實現相應的職業轉換，造成嚴重的“城市病”。

二戰前夕，巴西、墨西哥、委內瑞拉、哥倫比亞和秘魯五個處于半工業經濟類型的國家，城鎮化率和工業化率大致相等，都在10%~15%左右。到1960年，工業化比例沒有發生太大的變化，而2萬人以上城鎮人口的比例卻增至30%~50%。2000年，拉美的城市化率已上升到78%，其增長速度居世界之最。但其城市化速度大大超過工業化速度，造成城市化水平與社會經濟發展水平的脫節。《1995年世界發展報告》中的數據表明，墨西哥的工業化和經濟發展水平遠遠不如奧地利、荷蘭和意大利等發達國家，但1993年墨西哥的城市化水平已達74%，明顯高于奧地利的55%、荷蘭的62%和意大利的67%。而且這些國家的首都“首位度”都很高。

拉美的過度城市化是由諸多因素造成的。首先，19世紀后期,即在初級產品出口型經濟高潮時期，拉美國家的城市化是由外部因素推動的，并非是工業化拉動的。正如詹姆斯?R?斯科比所分析的，“歐洲市場和企業對拉美能夠生產的各類食品和原料的日益增長的需求，再加之拉美的城市居民對國外制造品所形成的購買力，促進了貿易的發展，使之達到了在殖民地時代難以想象的水平。同時新技術也促使商業活動進一步加強。”這一切因素都刺激了拉美城市的擴展。但是，這種城市化主要體現在農村人口向城市集中和商業的增長方面，而很少涉及城市工業能力的增強。因此，這就難以帶動整個社會經濟的轉型。其次，由于拉美各國的國家重建之路異常曲折艱難，國家制度建設尚不完善，導致了在面對城市化發展所帶來的一系列問題時，政府宏觀政策無法應對這一挑戰。第三，傳統文化對人們產生了很大的影響。印第安時代和殖民地時代的歷史遺產深深植根于拉美社會，一些人向往并盲目模仿西方國家的生活方式。第四，忽視傳統農業的改造與廣大農村地區的發展。這些國家在依靠外國資本發展工業的同時，忽視農業現代化和農村的建設，加劇了城鄉差距，導致大量農村人口涌向城市，使城市就業、居住、環境和教育設施不足的問題進一步惡化。拉美農村土地改革不盡如人意，大土地所有制的存在使得農村無法吸納過多的勞動力。農村人口遷移之后，由于不能實現相應的職業轉換，造成嚴重的“城市病”。

拉美城市化水平雖然已經接近發達國家，但經濟發展水平只是發達國家的1/10甚至更低，城市發展質量差。從20世紀90年代末期，拉美各國政府開始采取措施解決過度城市化問題，包括控制城市人口增長，增加對農業和農村的投入，重新調整區域空間布局，發展中小城市等。nextpage$

前蘇聯：政府主導的城市化

1917年俄國十月革命勝利后，在計劃經濟體制下開始了現代工業化進程，城市化隨之全面展開。1928年，蘇聯開始制訂國民經濟發展五年計劃，經濟發展步入了快速發展時期。大批工業企業，特別是重工業企業的建成投產，既推動了所在城市的建設，又吸收了大量農村勞動力和人口進入城市，推動了城鎮化進程。到1940年蘇聯城鎮化水平達到了32.5%，13年提高了14.5個百分點，年均增長超過1個百分點。二戰后隨著經濟的迅速恢復，城鎮化進程也取得顯著進展，1950年城鎮化水平提高到38.9%，1965年城鎮化水平達到52.0%，進入70年代，城鎮化水平在超過60%以后速度逐漸放緩。

從蘇聯的城市化過程可以看出，由于人口總量少，即使其工業化以重工業起步，且重工業始終占有較大比例，其城市化依然達到了較高水平。然而，農業和輕工業的滯后也始終影響著前蘇聯經濟的健康發展和城鎮人民生活水平的提高，而且蘇聯在嚴格的計劃經濟體制下，通過自上而下的政策實現城鎮化，城鄉“二元結構”特征顯著。

亞洲新興工業化國家：城鄉交錯發展

上世紀50年代以后，東南亞一些國家和韓國選擇“出口導向”發展戰略，迅速推進了工業化和城鎮化進程，并形成了以大城市和周圍地區的高速增長為基本特征的經濟、技術和社會發展模式。中心城市的空間范圍迅速擴張，在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交錯地帶。同時由于交通基礎設施的發展，不僅使過去獨立發展的城市之間發生了密切的聯系，而且沿城市之間的交通線形成了新的工業走廊。

亞洲新興工業化國家出現的人口向少數大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，特別是東南亞新興經濟體，在面臨巨大人口壓力和在國際產業分工中處于不利地位的條件下，依托人力資源優勢實施出口導向戰略的結果，勞動密集型加工制造業在大城市周邊地區蔓延，出現了大量“似城非城，似鄉非鄉”的“灰色區域”。

世界城市化的經驗與啟示

世界城市化起步于18世紀中葉開始的工業革命。工業革命結束了工場手工業生產方式，代之以機器大工業生產發展。生產方式的改變促進了城市的發展，推動人類社會由農業文明向工業文明、由農村社會向城市社會轉變。縱觀世界城市化的發展過程，從城市化發展速度來看，呈現出慢-快-慢的特點，城市化初期發展緩慢，中期發展速度加快，后期發展速度又放慢，即城市化發展的“S”型曲線軌跡。

城市化與工業化、農業現代化相協調

按照城市化與工業化發展水平關系區分，世界其他國家的城市化既有同步城市化，也有過度城市化，還有滯后城市化。大部分發達國家城市化進程如美國和英國等，都屬于同步城市化模式。過度城市化是指城市化水平明顯超過工業化和經濟發展水平的城市化模式。拉美國家由于投資政策的“城市偏好”，造成了嚴重的鄉村凋敝，顯著的城鄉差距促使大量農民加快向城鎮轉移，影響了城鎮化的質量和大量城市貧民的出現。日本、韓國等亞洲國家在面臨比較尖銳的人地矛盾情況下，由于對農業采取了保護措施，在城鎮化快速發展的同時，有效避免了農村地區的嚴重衰退。中國屬于滯后城市化，在工業化過程中，未能同步推進城市化，在農村窩積了大量人口和富余勞動力。

世界各國城市化的經驗表明，在城市化過程中，應實現工業化、城市化、農業現代化同步發展，超越經濟發展階段和工業化進程的城市化是畸形的，同樣，滯后的城市化也是違背發展規律的。今天，在經濟全球化、區域經濟一體化和信息化的時代，中國的城鎮化不僅應與工業化相同步，而且應同市場化和市場化取向的改革同步推進;不僅要實現與工業化協調發展，同時還要實現與農業現代化協調發展。

集約利用土地，實現可持續發展

按照土地利用方式區分，世界各國的城市化可以分為集中型城市化、分散型城市化和集約型城市化，以美國為代表的發達國家的城市化經過了由集中到分散，并到集約的過程。隨著資源環境壓力的逐步加大，越來越多的發達國家選擇了集約型城市化發展模式。

20世紀80年代，面對城市蔓延帶來的種種問題，美國學者開始倡導“緊湊型”城市和城市理性增長的概念。其主要內容包括強調土地利用的緊湊模式，鼓勵以公共交通和步行為主的開發模式，保護開放空間和創造舒適的環境。90年代初，歐共體也提出在歐洲發展密集型城市，集約型城市化的理念開始流行。近年來西方國家土地利用規劃的理論和實踐表明，未來城市發展的主流應該是“集約和精明”地使用土地，實現可持續發展。

隨著城市化進程的不斷推進，環境保護問題成為當今各個國家都必須面對的一個重要問題。城市化進程引起的生活方式改變導致了人均能源消耗的大幅度上升和溫室氣體排放的大量增加，并由此引發了全球性氣候變化問題。城市各類廢棄物排放顯著增加不斷加大對于環境的壓力，并成為全球性難題。與此相對應，如何在盡可能減少對自然資源的占用成為城市化過程中需要解決的重點問題，即使是美國這樣一個土地等各種資源條件較好的國家也在反思其占地多、能耗高的城鎮發展模式。中國雖然幅員廣闊，但是約60%的國土面積屬于生態脆弱地區，不適合進行大規模的城鎮建設。而且中國人多地少、耕地資源短缺的問題十分突出，農田人均面積不足世界平均水平的一半。因此，必須吸取美國式分散型城市化的教訓，根據各地的資源環境承載力，走集約型、可持續的城市化道路，是中國城市化的必然選擇。

市場機制與政府引導相結合

美國是市場經濟最發達的國家，在城鎮化和城市發展的過程中，政府沒有及時對城鎮化加以有效的引導。過度的郊區化、城市不斷低密度蔓延、城鎮建設無序以及空間和社會結構性問題日益突出被認為是美國政府對于城鎮化和城市發展引導不夠的結果。前蘇聯實行高度集中的計劃經濟體制，采取重工業為主的發展戰略，城市化水平雖高，但城鄉人民生活水平卻不高，農村經濟也嚴重衰退。而以英國為代表的西歐國家之所以能夠較好地解決大量農村人口涌入城市后帶來的就業、居住等問題，就是在發揮市場機制作用的同時，政府通過法律規范、規劃約束、加快基礎設施建設等措施發揮了重要的調控作用。

美國實行自由放任式的城市發展模式，為此付出了高昂的代價。不得不面對土地資源浪費嚴重、經濟成本居高不下、生態環境破壞愈演愈烈、資源能源消耗量大以及貧富差距日益加劇等一系列社會問題。

以西歐為代表的發達的市場經濟國家，市場機制在城市化進程中發揮了主導作用，另一方面，政府通過法律、行政和經濟手段，引導城市化健康發展。強調對市場競爭和社會保障進行必要的國家干預，通過健全法制、制定公共政策、改善城市環境、提供公共服務等一系列手段，引導城市化與市場化、工業化互動發展。因此，中國應當更多地借鑒西歐國家的政府調控下的政府主導型城市化模式的成功經驗，既要強調市場機制的作用，又要注重政府的引導作用，尤其要重視規劃的作用，通過規劃引導城市化健康發展，實現城鄉一體化的發展目標。

體制創新是城市化發展的重要保障

作為社會結構的重大轉換過程，城市化同時受到來自城市和鄉村兩方面經濟社會多因素的影響。從西歐國家的經驗來看，城市化進程本身就是各種相關制度創新的過程。從1795年到1865年，英國廢除了以限制農民遷移為目的的《定居法》，并不斷放寬農民遷移的限制，擴大農民的遷移范圍和貧民的居住地范圍，從而為保證農村人口向城市的遷移提供法律保障。為解決農村移民的住房問題，英國政府頒布了《工人住宅法》，解決了貧民窟的問題。與此相反，因體制創新不足而拖延了城鎮化進程的例子也不少見，法國的小農經濟就被認為是延緩了農業勞動力的轉移，從而延緩了法國城鎮化進程的制度因素之一。