關于如何構建國土資源違法行為預防體系的建議

　　土地是最基本和最寶貴的自然資源。近年來，隨著社會經濟的發展和保增長、拉內需等宏觀政策要求，必然帶來用地需求的加大，保增長和保紅線將成為一對突出矛盾。在此情況下，國土資源管理部門一方面需要不斷提高土地利用率，保障地方經濟發展，另一方面需將保紅線作為當前主要職責。為此，如何加強國土資源執法監察，打擊國土資源違法行為，構建良好的國土資源違法行為預防體系應是國土資源管理工作重點課題。筆者就此在工作的鄉鎮作一調研：

　　一、 當前國土資源違法行為的特征及成因

　　新的《土地管理法》及一系列國家加強國土資源管理法律、法規頒布后，一時對國土資源違法行為有所遏制。但隨著國家其他方方面面政策的調整，加之部分法律條文在實際操作中難以執行，以致在制度執行、處罰力度、責任意識等方面都逐漸淡化，隨之而來的是各類國土資源違法行為的增多，且屢禁不止。

　　(一)農民違法占地建房行為失控。

　　近年來，農村村民隨意占用集鎮邊、公路旁土地建房現象普遍存在，少數地區已呈失控狀態，置耕地、基本農田和規劃于不顧。主要原因有：一是涉農收費取消，給群眾印象是好地、劣地一個樣。好地平整投入少，劣地平整投入高，相比而言，有好地就不愿占劣地;二是農村康居規劃隨意性大、變化不止。規劃數次修編后，遍地都是規劃點，特別是新農村建設規劃時，一些干部為了工作方便，隨意違反土地利用總體規劃，亂設規劃點。康居規劃與土地利用總體規劃不銜接，導致農村違反土地利用總體規劃的建房行為增多;三是國家維護穩定工作的重視。一些農戶建房或辦小型個體企業違法占地行為被查處時，他們采用上訪、纏訪方式到上級部門表達自己的訴求，相關部門被纏訪無措，要求地方政府或部門以穩定為主，做好安撫工作。基層政府無奈，違法就違法吧，只要不上訪，能穩定就行了，無形中也放縱少數違法行為。四是康居規劃滯后，與土地承包政策不銜接。康居規劃要求集中成片，而規劃點所占的土地是九五年二輪承包后，分屬不同承包戶，結果出現有地的不建房，建房的調整不到土地，無奈，規劃點無地的就占自己承包地，違法也不管了。

　　(二)政府、領導違法現象依然存在。

　　政府違法主要表現在當前招商引資工作上。為確保完成招商引資任務，地方政府只要聽說有人辦企業，不論前景如何，均以招商引資論。沒有用地指標，就非法租地，以租代征，甚至出現占地面積大，廠房建的小，年終考核后，來年關門了，浪費土地資源;領導違法除了為招商引資違法外，擋不住方方面面關系，還違法、越權審批“人情地”、“關系地”、“油水地”。出現以上情況，原因主要有：一是在國土資源管理責任方面，政府及領導責任輕、意識淡薄;二是鄉鎮國土所雖然“三權”在上，垂直管理，實際是“人權”名義在上，實際“三權”需要接受所在地鄉鎮管理，特別是相關辦公經費、個人福利等均由鄉鎮提供保障。俗話說：端人碗，聽人管。對此，國土所也只能聽之任之;再者，天天相處一起，情面也難打開。

　　(三)集體土地非法開發、違法轉讓現象普遍。

　　集體土地只有依法征用、出讓后才能開發、轉讓。但是隨著農村城鎮化發展趨勢和新農村康居建設要求，必然引發少數地方政府樂意進行小集鎮開發。其次，農村流動人口增多，集體土地流轉無序等，都導致出現集體土地非法轉讓現象。原因主要是土地依法征用、出讓費用高，手續繁雜，“以地生財”意識強烈。

　　(四)、國土資源管理部門發現難、制止難、處理難也是導致國土資源違法行為增多的原因。

　　一是土地監察人員少，執法手段差。特別是現在鄉鎮國土所，人員一般在4-5人，且有1-2人被鄉鎮中心工作抽用，而鄉鎮范圍大，土地違法案件發生地點廣，農戶建房季節性強，時間相對集中，建房戶基本都是外出打工回來，在家短時間內突擊建房，速度快，加之村干部對不能及時依法報批的農戶建房都采用縱容、隱瞞手段，致使較多違法案件不能及時發現;二是國土資源管理執法權力蒼白無力。依法律規定，違法占地行為、國土部門有權制止，但制止手段僅是一次又一次的通知停工。當違法者清楚國土部門執法手段后，采用“你來我就停，你走我就建”的方式強行施工，更有甚者，當面嘲笑，侮辱國土部門工作人員，面對如此執法手段，國土部門工作人員無奈只能是“睜一只眼，閉一只眼”;三是土地違法案件查處程序復雜。一起案件從查處到執行均需在半年時間以上，時間長、費用大，行政干預多，鎮、村都反感。其次處罰措施嚴格。處罰是沒收或拆除，且須有人民法院執行，法院對此積極性也不高。以上種種導致違法占地現象的蔓延。

　　二、構建良好的國土資源違法行為預防體系的對策建議

　　(一)政策上破解。一是破解新農村建設中規劃點土地調整難題。對新農村建設康居規劃點劃定的土地應由村集體經濟組織從現有承包戶手中收回，實行統一規劃、統一分配、統一安排。這樣，既可保證新農村建設中整齊的村容村貌，又可節約土地，否則，新農村康居規劃的目標最終也是落空。特別是山區或一些以前居住零散，偏僻的小村莊，現在重新建房進入規劃點，調整土地難度極大，有的一宗宅基地調整費用高達3-5萬元。這種因素是導致少數建房戶不能依法審批宅基地，退而違法占地建房，鎮村干部對此聽之任之的重要原因;二是破解農村個體私營企業用地難題。少數外出務工掌握一定技能的農民，在手中經濟略有寬裕的情況下回鄉創業，申請用地。這些小企業用地規模小，投入少，依據法律規定，均需通過出讓方式取得土地。但實際中，他們的創業行為均是嘗試過程，不愿投入大量的精力、財力去合法審批土地，而是采用私下租地等行為非法占地，擾亂土地管理秩序，對此，應合理考慮農村創業用地政策。三是破解上訪與維穩之間的難題。少數戶以上訪、纏訪等方式去達到其不合法的目的，在各級政府維穩政策下，基層政府為求穩定，只能默認其不合法行為。對此各級政府接訪單位應全面掌握情況后，及時依法答復上訪人，不能一推了之。

　　(二)法律上完善。一是農村村民非法占地建房處罰過嚴。建議修改為符合相關規劃的給予一定數量的經濟處罰，并責令補辦用地手續，對不符合相關規劃且嚴重影響占地區域整體布局的，可對已建構筑物拆除，并處經濟處罰，行為嚴重應可刑拘。二是簡化執法過程，縮短案件查處時限，賦予國土資源管理執法機構必要的強制執行權。現有正常案件從發現查處到最后執行，時間大約要5-6個月，而農戶建房速度快的僅需1-2個月。實際工作中經常出現違法案件發現制止、查處時，農戶剛動工，而等執法程序完畢后、申請法院強制執行時，面對的是一幢嶄新的兩三層樓房，程序復雜和時限要求給執行難度增加百倍，帶來的經濟損失則是農戶一生的血汗。同時，案件查處時間長，費用高。一年拆除的戶數也只能在幾戶范圍，導致大多數違法戶沒有時間和精力查處，小范圍的拆除，導致農戶尚存僥幸心理。如賦予國土資源執法機構一定強制執行權，可在案件發現時，直接將違法行為消滅在萌芽狀態，此舉既避免了執行難，損失大的問題，也及時對其他擬違法戶具有震懾作用。

　　(三)制度上創新。一是加強各級政府資源管理責任。既要實行行政一把手負責制，也要實行地方黨委及政府年終考核一票否決制，將各級干部的“帽子”與“票子”與轄區國土資源管理責任聯系起來，形成上下聯動，齊抓共管局面。這樣，一旦違法苗頭出現，管事的多了，說情的少了，改變過去國土部門查處，其他人員說情，甚至給違法戶支招，以逃避處罰等現象。二是監察網絡建設創新。現有市、縣、鄉、村四級監察網絡中，市、縣、鄉三級難以完成全方位的巡查、監察工作，而村級監察網絡基本上形同虛設，即便管事時，也是對人不對事，案件查處時，可能引發較多矛盾，難度更大。因此，建立真正的村級監察網絡，加強縣、鄉兩級巡查、監察手段是違法行為預防體系的重點。三是簡化農戶建房用地審批程序，由于農村大多數住房已建成，剩下的擬建房戶都是基礎條件差的農戶，平時在外打工掙錢，家中房屋確需改造時，才回鄉申請建房，經常是一邊調整土地，一邊申報用地，土地調整好后，又擔心對方反悔，于是就匆忙開工。而用地報批時間從規劃到用地審批下達最快需2-3個月，在這期間，農戶因急于外出打工，很少有等用地審批通知下達后動工建設的，導致違法占地現象存在。如可以簡化農戶建房用地程序，及時下達審批通知，既減少違法占地現象存在，又違護法律的嚴肅性。

　　(四)體制上改革。一是建立一支專門承擔國土資源監察執法工作的隊伍，如現行的督查局。縣級以下跨鄉鎮設立，直接受上上一級執法監察機構負責，二是兩權分離，即行政審批、確權為主的行政執法權與土地執法監督權分離。使土地執法機構全身心投入國土資源監察工作中。三是基層管理、執法機構負責人實行定期調整，確保打開情面。四是提高基層管理、執法手段，加大管理、執法經費投入。否則，受制于人，難免不聽命于人，

　　管理、執法都是空談。五是鄉鎮所跨鄉鎮設立，擴大國土所，人員集中，執法有力，使基層國土所成為真正的國土守衛橋頭堡。