蕪湖的想法和辦法——安徽省蕪湖市農村土地使用制度綜合改革調查

琴島資源 2014-01-14

展開全文

蕪湖的想法和辦法——安徽省蕪湖市農村土地使用制度綜合改革調查

發布時間: 2014-01-07 00:00

記者李倩黃薇通訊員許禮華早在2000年，安徽省蕪湖市成為國土資源部正式批準的全國第一個農民集體所有建設用地使用權流轉試點。摸著石頭過河這十三年間，蕪湖市集體建設用地流轉探索了一系列的制度和辦法，基本達到工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中、盤活農村土地資源，促進城鄉統籌發展、提高農民收入的目標，試點經驗得到了國土資源部的認可。蕪湖的探索一直沒有止步。近年來，在規范農村土地流轉中探索征地制度改革，成立新型集體經濟組織，促進農村組織方式和生產方式轉變，宅基地有償使用，建立城鄉統一的建設用地使用權等方面的實踐探索，標志著蕪湖市的試點走向農村土地使用制度綜合改革之路。然而，蕪湖的想法和辦法始終被框定在“試點”層面，蕪湖人深感“如果頂層制度設計不加以調整，很多問題就沒辦法得到根本解決?！?o:p>就在我們結束對蕪湖的采訪一周后，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（文中簡稱《決定》）發布?！凹訌姷仍O計和摸著石頭過河相結合”、“使市場在資源配置中起決定性作用”、“完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”等重大決定，正是從根本上解決問題的想法和辦法。——題記上篇：土地承包經營權流轉探索試驗區里的那些“試驗” u 根據企業投資現代農業的規模以及流轉規模，限定一定比例的流轉土地，以只征不轉的方式實施征收。、u 成立土地流轉合作社，以“確權不確地”方式流轉土地。“能不能趕快把問題問完？”朱國球與記者商量。對于他來說，顯然，侍弄公司的苗木比接受記者采訪更重要。52歲的朱國球是安徽省蕪湖市南陵縣許鎮鎮大浦新村農民，公司里一份苗圃管理的工作，每月給他帶來1800元的收入。公司指的是安徽魯班投資集團下屬的國家級農業產業化龍頭企業—蕪湖東源新農村開發股份有限公司。公司在哪？公司救災大浦新村里。朱國球一家原先所在的村叫阮村。2007年，阮村和其他臨近的兩個村一起作為大浦試驗區，成為安徽新農村建設示范點。試驗區總規劃面積16平方公里，涉及3個村33各村民小組，總人口6900余人。按照“政府引導、企業運作、村企共建、政策創新、產業推動”的模式，由東源公司投資建設，共分為土地流轉、居民點安置、基礎設施建設、高科技農業、觀光農業等幾個板塊。拿朱國球一家來說，他家原來擁有兩套舊房，面積分別為80平方米和110平方米，供其本人和小兒子居住，拆遷安置中朱國球分得一套153平方米的連體排屋，一套90多平方多層住宅樓，并享受1.5萬元安置戶頭補助。小兒子朱衣祥分得一套153平方連體排屋以及鎮安置點內一套120平方的多層住宅樓房，并享受1.5萬元安置戶頭補助。朱國球原擁有土地3.8畝，其中的2.2畝土地流轉給了東源公司，但仍享有國家的有關農業補貼。據統計，大浦試驗區目前共流轉土地總面積9516畝。朱國球妻子已滿50周歲，已領取每人每月220元的低保。該戶所有成員均由公司繳納農村合作醫療保險；朱國球小兒子已納入城鎮職工養老，公司分別一次性補貼社保資金每人約1萬元。如今的大浦村，不僅是新型農民社區，農民享受小洋房、億元、幼兒園等配套齊全的生活，而且還成了國家現代農業示范區，組培中心、馴化中心、自動化育秧育苗生產中心、食用菌研究所等儼然現代農業范本。村里的有機果品采摘園、生態美食園更吸引了眾多愛好鄉村休閑旅游的城里人。國土資源部政策法規司司長王守智強盜：“土地承包經營權流轉必須保證原有的承包關系不改變，這是一條高壓線。承包經營權可以流轉，但所有權就是集體的，使用權就是農民的，農用地的性質也不能改變。”記者點評：調研采訪大浦村試驗區，我們格外關注試驗前后用地結構的變化，如果耕地減少了，建設用地增加了，試驗也就走偏了，據魯班集團董事長汪錫文介紹，自2008年以來通過土地置換項目，共拆除復耕原有村莊總面積790畝，以安置450余戶，安置房、學校、幼兒園、村委會等建設用地占地總面積465畝，節約土地325畝。原來的1616畝荒地、低洼地，通過整治變為標準化良田，至今已經建成近2萬畝高標準基本農田。農用地的流轉中，為了保證國家糧食安全，針對當前的土地承包經營權流轉中非糧化傾向，對流轉也應設定一定的條件。據汪錫文介紹，試驗區運作至今，企業已經通過銀行貸款、自籌資金、國家補助以及土地整治項目等累計投入資金13億元。企業贏利情況如何？汪錫文實話實說：“現在主要是靠旅游服務業來補貼農業收入，農業暫時還沒有成氣候，效益還在慢慢顯現過程中?！毖巯?，正讓汪錫文心里打鼓的事也和此有關。現代農業投入大、見效慢，而東源公司投資經營現代農業的土地主要流轉自農民，按照《農村土地承包法》規定，流轉是有期限的，也就是第二輪承包期的剩余年限。一旦承包權到期農民要收回，企業的投資不就“打水漂”了？蕪湖市國土資源局局長向繼輝將此稱為社會資本面臨的土地流轉“履約中的風險”，在他看來，即便在承包期限以內，企業也面臨“履約中的風險”——假如眼見企業經營狀況很好，流轉方不履行協議要收回土地自己經營怎么辦？蕪湖市提供了一種思路：能否探索“只征不轉”，就是不改變農用地的用途，由政府把土地從農民手里征來變成國有，然后再供應給企業，如此以來就使企業脫離了和農村集體經濟組織的聯系，或者說與承包經營權的關系。這樣，對于社會資本來說，柒月關系更加穩定。向繼輝建議，具體在操作工程中，可以參照設施農用地管理的有關規定——允許一定比例的生產設施和附屬設施等配套建設用地，比照農用地管理——根據企業投資規模、投資強度以及流轉規模，限定一定比例的流轉土地以只征不轉的方式實施征收。記者點評：十八屆三中全會《決定》指出，非公有制經濟也是社會主義市場經濟的重要組成部分。促進土地承包經營權流轉，推動規模經營和現代農業發展過程中，不僅農民的利益需要保護，優質資本的合法權益也理應得到保護。以往的只征不轉政策針對的是城市規劃范圍內成片用于生態、農業用途的非建設用地（比如國有農場、林場等），根據法定權限收為國有，但不改變其原有用途。如果為了適應現代農業發展的需要，把這項制度使用的外延擴大至土地流轉中，需要格外強調的是，其紅線和前提是農民自愿并且不改變農用地用途。“使用權和承包經營權不統一，在所有權里也沒有把使用權剝離出來，只征不轉恰恰是把使用權剝離出來，一次將使用權和承包經營權全部補償到位?！蹦狭昕h國土局副局長朱和保從土地產權體系研究角度出發，提出了自己的看法。他認為，承包經營權部署以法律的形式而是契約的形式存在，它是從使用權派生出來的，而不是全部的使用權，因此承包權不能代表使用權，承包經營權的流轉并不是使用權的流轉。這正是制約農地規?；洜I的一個瓶頸。當前，亟需在法律上明確經營權流轉后，使用權同時隨之流轉。如同集體建設用地使用權的流轉，朱和保認為，蕪湖現在探索的正是集體農用地使用權的流轉。“弱化所有權，強化使用權，試點就成了?！?o:p>業內專業認為，農用地應該包含所有權、使用權、經營權。在頒發集體土地所有權證的時候，同時要明確集體農用地使用權的歸屬。記者點評：流轉的前提是產權明晰、權能清楚。集體土地產權制度研究是建立和完善集體土地使用權流轉機制的核心問題之一，也是切實保護農民土地財產權益的關鍵。盡管已經經過多年的實踐探索，但是農民到底擁有什么權利、權益到底如何體現等疑問在理論、法律層面仍沒有清晰完整的答案。以三中全會《決定》精神為指導，修改《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等有關法律的首要準備就是加快土地權利體系研究，包括集體土地產權主體、產權權能內容、產權實現形式等。大浦社區在安置區內，將一部分農用地轉為集體建設用地，用來安置原來三個村農民。而按照法律規定，只有本集體經濟組織內的成員才能申請宅基地，實際上“社區”這個形式仍然是把所有權弱化。但是問題隨之而來。大浦社區在法律上能否作為集體經濟組織？這是當地農村土地使用經濟制度綜合改革的又一個困惑。朱和保告訴記者，盡快確權登記發證中集體土地所有權應該盡量下沉，能到村民小組的要盡量到村民小組，但南陵縣在頒發集體土地所有權證時全部發放到村，而沒有發到村民小組一級，原因就在于當地的村民小組不具備農村集體經濟組織獨立核算的性質，而村本身是自治組織，也不具備集體經濟組織的職能，所以就發到了“某某村集體經濟組織”。“實際上，這個集體經濟組織是空的。”在南陵縣的另一個村——三里鎮雙河村，這樣的困惑已經得到了徹底解決。2008年，雙河村成立土地流轉專業合作社，合作社成員共同出資50萬元，在工商行政管理局進行了注冊登記，并且制定了合作社章程、社員盈余分配制度、監事會理事會等多項管理制度。社員們以“確權不確地”的形式流轉土地承包經營權。據向繼輝介紹，所謂確權不確地，就是土地承包經營權是農民的，但具體位置不定，把這些權利集中在一起，通過股份化合作設統一對外流轉。這樣土地流轉就由一家一戶變為由一個有機的公司化的組織來運作，更有利于保護農民的權益，更有利于適度規模經營。農民不僅享受規模流轉的收益，還能分享公司化運作的利潤、分紅。流轉給工商資本后，農民成為產業工人，還有工資性收入。記者點評：“確權不確地”，實際上是農民以股份的形式體現自己的承包經營權，原家庭承包關系并不改變?！按_權不確地”加速了農業生產要素流動，提高了土地承包經營權流轉的效率。十八屆三中全會提出要加快構建新型農業經營體系，農民專業合作社既是一種新型集體經濟組織，也是一種新型的農業經營組織形式，其帶有的集約化、專業化、組織化特征，使農民克服了自身小規模經營的弊端，有利于對農民權益的保護，同時與農村經濟組織方式、農業規模經營相適應。當然，既要看到合作社的好處，也要明確成立合作社的前提是農民自愿自治，政府不可強制，只能引導。中篇：集體經營性建設用地使用權流轉探索升級之道與制度之門 u 流轉必須符合規劃和用途、產業政策以及節約集約用地準入條件。u 流轉收益分配從農民拿小頭，調整為主要歸鎮、村兩級所有。u 融資難，讓集體經營性建設用地價值大打折扣。建立城鄉統一的建設用地市場，當務之急是修改法律，突破制度性壁壘。早在2000年，安徽省蕪湖市成為國土資源部正式批準的全國第一個農民集體所有建設用地使用權流轉試點。2003年國土資源部在蕪湖召開了試點總結研討會，蕪湖堅持以保障農民土地財產權為根本，已編制和實施高起點的規劃為前提、以盤活存量建設用地為主題、以依法辦事規范操作為基礎等經驗得到了認可。之后的十年，蕪湖集體建設用地流轉走上了深化、升級的道路，在集體建設用地與國有建設用地同地同權的實現路徑、流轉收益分配調整、在流轉乃至流轉中的節約集約利用等方面不斷探索。集體經營性建設用地流轉中如何處理好政府和市場的關系？國土資源部部長姜大明指出：“由于建設用地的不可逆轉性，實現土地資源的優化配置，既要發揮看不見手的作用，也要發揮看得見的手的作用，兩手都要抓，兩手都要硬?！?o:p>“集體建設用地的流轉必須在政府的主導下進行，不設條件的流轉入市，可能產出并不好?！睋蚶^輝介紹，蕪湖市對集體經營性建設用地參照國有建設用地，納入整個建設用地管理范疇?！赌狭昕h集體建設用地流轉管理暫行辦法》明確規定：流轉的集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃，遵守土地用途管制。集體建設用地用于經營性用途以及有兩個以上意向用地者的，實行公開交易；初次流轉最高期限不得超過相同用途國有土地使用權出讓最高年限，再次流轉年限不得超過初次流轉合同約定年限的剩余年限；初次流轉的價格不得低于當地征收同類土地的補償標準；再次流轉的價格按市場評估價確定；流轉土地經批準改變用途的，原則上按市場價補交土地出讓金；具備收回條件的，收回原土地使用權后重新招拍掛出讓等。據向繼輝介紹，在蕪湖市，大部分集體經營性建設用地位于省級開發區以內、因此流轉除了必須符合規劃和用途管制外，還要符合產業政策和開發區在投資強度、容積率、稅收貢獻等節約集約用地方面規定的準入條件。他還透露，蕪湖市國土局最近正在和法院等司法部門進行溝通，如果債權債務糾紛中涉及集體經營性建設用地，在司法處置前，法院應與國土部門協商一致，而不能直接處置。“這些辦法的目的都是把集體經營性建設用地用好管好?！?o:p>記者點評：十八屆三中全會《決定》強調建立城鄉統一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地入市還要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。也就是說，集體經營性建設用死不僅要享受與國有建設用地的同等權利，也要履行同樣的義務。只有實行統一規劃、遵循統一規則，建設統一平臺，強化統一管理，才能形成統一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。集體經營性建設用地流轉入市，必須由政府主導，關鍵問題在于主導，關鍵問題在于怎樣主導。政府的主導不是用行政的力量直接干涉，真正科學的方向是以用途管制、規劃等政策來引導流轉——把規劃做好，把用途管制住，同時嚴格登記制度，非法入市的不給登記，使買的不敢買，賣的不敢賣。南陵縣國土局局長程晉華告訴記者，實際上，近年來集體經營性建設用地流轉的規模和數量并不大。雖然同地同價同權一直是集體建設用地流轉試點探索追求的大方向，然而，實踐中遭遇諸多制度性壁壘，很難實現同價同權。集體建設用地的價值如何體現？一個重要的考量標準就是能否抵押貸款融資、能否處置，而不僅僅是停留在企業財務報表上的一串數字。為此，蕪湖市國土局積極和當地人行等金融部門會商，推動農村集體建設用地抵押貸款。據程晉華介紹，“盡管金融部門也發文了，但坦率的說，實際能抵押貸款的非常少，與巨大的社會需求相比是杯水車薪。主要還是有決策權的地方銀行在做這類抵押貸款業務，而國字頭銀行的抵押貸款審批權在上級，上級銀行往往出于對實現抵押權風險的擔憂，而不批準抵押?！?o:p>按照《土地管理法》、《擔保法》等現行法律規定，集體建設用地只能在集體經濟組織內進行處置，這個屏障無法突破。即便可以抵押，評估的價值也比國有建設用地低幾成，其上建設的房屋的評估價值也不例外。企業寧可選擇更加安全、更有保障的國有土地使用權。程晉華告訴記者，早些年的流轉中，一些大型企業尤其是國有企業不太愿意用集體流轉的土地，主要是一些中小型企業為了降低成本，選擇流轉集體建設用地。但是，近年來，一些流轉到集體經營性建設用地使用權的中小企業夜紛紛要求改為由政府征收，然后按國有建設用地招拍掛出讓。在南陵縣近年來流轉的100余宗共計1500畝土地中，已有近一半征為國有。記者點評：融資難，讓集體經營性建設用地的價值大打折扣，集體經營性建設用地流轉的市場萎縮甚至停滯。農村集體經營性建設用地實行同等入市、同權同價，無疑是一項復雜的系統工程，當務之急是加快推擠相關法律法規的修改，包括《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等，在法律上真正破除城鄉二元經濟結構桎梏，給集體經營性建設用地和國有建設用地同等的名份，同等的待遇。唯有如此，才能建立一個真正的城鄉統一的建設用地市場，而這個市場所能產生一系列積極影響，不僅是有效保障農民財產權，同時也將形成真實反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，大打提升土地資源的配置效率。合力確定和分配流轉收益一向是集體建設用地流轉的核心問題。蕪湖在流轉之初，流轉收益由市、縣（區）、鄉（鎮）、村集體經濟組織四級分享，分成比例是1：2：5：2，農民得到的是小頭。近年來，蕪湖市以切實保護農民土地財產權為原則，把更多流轉收益留給了農民。目前經評估測算，蕪湖市的流轉收益金按不同區位，由最初的1~3元/平方米，逐步調整到4~6元/平方米，分配比例則調整為縣（區）、鄉（鎮）、村集體經濟組織三級按按1：4：5比例分成，流轉收益主要歸鎮、村兩級所有。“鎮一級政府因為在基礎設施方面進行大量投入，確需一定的回報?！毕蚶^輝向記者解釋。記者點評：以農民利益為先為要，是集體經營性建設用地流轉收益分配需要牢牢把握的原則。十八屆三中全會《決定》突破了以往只有城市規劃圈外的集體經營性建設用地才可以流轉的政策，縮小了征地范圍，拓寬了農村集體經營性建設用地市場發展的空間，本意在于賦予農民更多更長久的土地財產權益。如果沒有合理的分配機制，農民不僅不能獲得更多的土地財產權，反而可能失去的更多。同時，必須制定嚴格的集體建設用地流轉收益管理制度，保證收益來自于集體，最終用于集體，防止挪用與流失。下篇：宅基地流轉探索“特殊”的財產權，“慎重穩妥”實現更多的權利 u 目前盤活宅基地以增減掛鉤為載體，沒有項目，結余的建設指標就不能利用。u 在保證耕地不減少質量有提高、建設用地不增加的前提下，應允許村集體經濟組織在本村范圍內調整建設用地布局，實現“自我占補平衡”。u 增減掛鉤節余指標跨縣流轉，必須保證指標收益最終歸農民所有。2010年蕪湖市在推動農村土地流轉中，開始啟用一個新的重要抓手——土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤。這一年的8月，蕪湖市全面啟動“土地整治工程”，通過實施土地開發復墾整理和城鄉建設用地增減掛鉤（置換）試點項目，對田、水、路、林、村、房進行綜合整治。截至目前，蕪湖市共申報國家和省級土地整理項目11個，總規模15.92萬畝，新增耕地面積8341畝，總投資2.63億元；2008年以來，蕪湖市共實施完成市、縣級開發復墾整理項目共393個，面積3.8萬畝，新增耕地面積5.8萬畝，總投資3.5億元。實施城鄉建設用地增減掛鉤試點項目31個，獲取掛鉤周轉指標7200畝。土地綜合整治為土地流轉和適度規模經營創造了有利條件。據統計，至2012年底，全市農用地流轉總面積47.6萬畝，占承包耕地面積的23%。50畝以上規模流轉15.87萬畝。500畝以上規模流轉大戶65個，面積6.21萬畝。土地綜合整治的功能又不只如此?！斑@個抓手實際上解決了工業化城鎮化缺地、新農村建設缺錢、耕地保護缺動力、統籌城鄉缺抓手這四個問題?！毕蚶^輝認為。土地綜合整治發揮的多重功能，很大程度上是因為整治涉及農村一種特殊的集體建設用地即宅基地。像全國其他地方一樣，蕪湖市也存在建設用地“雙增加”的現象——農民進城后，城鎮建設用地增加；從村宅基地不退，符合分戶條件的，又申請新的宅基地，沒有建設用地指標的就形成違法用地，宅基地總量不減少反而增加。通過土地綜合整治退出來的宅基地，既可以在集體經濟組織內部使用，分配給滿足申請資格的農民使用，也可以通過增減掛鉤項目把指標拿到城里使用。記者點評：“雙增加”現象的根源在于，宅基地作為農民的一種福利，只有使用權，價值無法體現。建立退出機制，有助于實現對宅基地的有效管理，有助于維護農民的宅基地用益物權。據蕪湖市國土局的調研，當地農村基于合法繼承形成的一戶多宅現象并不少見，這個群體對于宅基地有償退出有強烈的意愿（也是這個群體，對于通過宅基地低壓貸款獲得更多財產性收入意愿較為強烈）。然而，目前盤活宅基地主要依靠增減掛鉤項目，沒有項目作為載體，節余的建設用地指標就沒法用。盤活農村宅基地能否不局限于增減掛鉤項目？蕪湖提出一種想法——允許農村宅基地的自我占補平衡。所謂宅基地自我占補平衡，是指農村一些年代比較久遠的宅基地可能不符合規劃，需要按照新的規劃來建，原來的榨季第要復耕。在耕地不減少、建設用地總量不增加的前提下，允許農民自己調整宅基地的位置。復墾后將節約的零星指標集中統一使用，指標收益歸集體經濟組織所有。提起宅基地管理，程晉華想說的話太多。“農轉用不能解決合法住房需求的，只能通過增減掛鉤項目來解決，但是增減掛鉤項目指標就那么多，一些農民因為沒有被納入項目區對國土部門很不理解，而國土部門只能給他們反復做解釋?！?o:p>在上報國土資源部的蕪湖市農村土地使用制度綜合改革試點方案中，蕪湖市的思路是以市場方式促進就是鼓勵宅基地有償退出，對退出宅基地的給予補償和獎勵。農民放棄拆基地后，不影響其農村集體土地承包權益，不影響其作為農民身份享有的原有政策待遇。在保證耕地不減少質量有提高、建設用地不增加的前提下，允許村集體經濟組織在本村范圍內對建設用地布局進行調整。探索宅基地“有償退出”，而非宅基地“流轉”，更非宅基地“入市”，這正是國土資源部在宅基地使用制度改革上的一貫提法。部政策法規司四張王守智認為，這也符合十八屆三中全會改革完善宅基地制度的原則，即謹慎穩妥。“在農村土地使用制度改革進程中，農民宅基地的流轉不能作為一種個體性、自發性的流轉，而應該放到城鄉統籌過程這個大的平臺和視野中。緊扣城鄉統籌這個主題，通過建立農民多余空閑宅基地的有償退出激勵機制，達到保護農民權益、增加耕地面積，提升城鄉建設用地使用效率的多重目的?！?o:p>“十八屆三中全會《決定》將宅基地明確為農民的財產權，但是這種財產權和其他的財產權并不一樣”，王守智認為，“宅基地是農民依據自己的農民身份劃撥而來的，在宅基地制度改革中一定要強調宅基地對于農民生存立命之本的特殊意義?！?o:p>記者點評：對于農民零散的宅基地，既要改善居住條件，又要保障農民宅基地財產權利，對于農民閑置的宅基地，既要能夠收回來，使其流動起來，又要保障農民宅基地權利，在技術上，確實是個比較棘手的難題。十八屆三中全會《決定》強調，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、轉讓等。在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，這正是未來改善完善宅基地制度的方向。向繼輝認為，就增減掛鉤項目本身來講，本著充分體現農民節余的指標只能在本縣域內進行流轉，如能允許跨縣在更大范圍內使用，將能更加充分顯化指標的極差收益。當然，跨縣域流轉的前提和原則是指標收益必須確保返給農民集體經濟組織。事實上，在國務院2010年1月批準實施的《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》中，示范區獲得了一項特殊的土地政策：“允許城鄉建設用地增減掛鉤只包在示范區內調劑使用。”蕪湖作為示范區的核心城市之一，呼吁這項政策能夠盡快落實。指標限定在縣域內使用，制度設計者的主要初衷是為了保證中小城市的用地需求，促進中小城市發展，跨縣域流轉可能造成建設用地指標向大城市過度集中。這種擔憂確實有其合理性。在制度設計上，也許有辦法避免這種情況。例如，蕪湖市規定，土地整治取得的建設用地指標除滿足項目區農民建房、農村基礎設施和公共服務設施建設外，預留不少于10%指標用于項目區非農產業發展建設。“類似這種思路，可以規定掛鉤指標必須留存一定的比例用于本縣”，向繼輝建議。記者點評：增減掛鉤實質是通過對土地利用格局的優化，為突破計劃經濟思維下土地資源配置方式尋得一條出路，出于多種考慮，政策上進行了諸多限制，隨著實踐的發展，一些過細、過于僵化的環節有必要做出調整。實施增減掛鉤，應講監管的重點聚焦在指標收益的去向，不論是跨縣，抑或是在更廣闊區域內使用，都必須保證指標收益最終歸農民所有。