行政協議相對人違約的法律救濟

行政協議相對人違約的法律救濟

來源：2015-03-24人民法院報

余文唐

將于今年5月1日起施行的新《行政訴訟法》已將行政協議納入行政訴訟軌道，行政主體不履行（含不正確履行，下同）行政協議的，相對人可以依照該法第12條第11項提起行政訴訟。但是，對于相對人不履行行政協議的應當怎么辦？目前尚未形成共識。專家們有的主張走民事訴訟途徑，有的認為行政機關有權依法強制執行或申請法院執行。那么，究竟孰是孰非，還有沒有其他救濟路徑呢？這是亟待弄清楚的現實問題。

相對人不履行行政協議應走什么樣的救濟路徑，首先涉及的是如何認識行政主體在行政協議中的地位或優益權（特權）。對此，大陸法系國家存在兩種模式：行政自行解決與司法訴訟解決。“法國模式”強調行政主體為實現公共利益而享有優勢地位，“德國模式”則持當事人地位平等觀念。因此，在法國，相對人不履行行政協議時，行政機關基于行政特權可以直接采取諸如金錢制裁、強制執行、單方解除協議等制裁手段，而無需向行政法院提起訴訟。而且，法國行政法院的判例還認為，行政主體的懲罰措施不以行政協議約定為前提。而德國則認為，一旦行政主體與相對人訂立行政協議，就表示認可并接受其與相對人的平等地位，在協議請求權的實現方面也應如此。因此，行政主體的請求權不能以行政行為的方式加以確認，不得借助行政行為強制執行。除非簽訂合同時與相對人作出接受即時執行的約定，行政主體只能像相對人那樣，向行政法院起訴。

我國在契約式行政管理上的實踐起步較遲，學理上對于行政主體在行政協議中應否享有優益特權尚存爭議。對此在立法上雖然還不夠協調完善，但是基本上還是賦予了行政主體在行政協議中的一定特權。比如，在國有土地使用權出讓合同中，行政主體就有監督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權。然而，立法對行政協議履行糾紛應走什么救濟路徑則語焉不詳。最為典型的有如《房屋征收與補償》第25條第2款規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”這里對提起的究竟應該是什么性質的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結合新行政訴訟法第12條第11項規定，那么應當理解為作為行政主體的征收人不履行補償協議，被征收人可以提起行政訴訟；而被征收人不履行補償協議的，征收人只能提起民事訴訟。這應該是前述走民事訴訟路徑觀點的重要法律依據之一。（讓行政機關提起行政訴訟，目前無法律依據，也不符合行政訴訟傳統理論。按目前法律規定和理論，行政訴訟是單向的，行政機關只能是被告，不能是原告。如果讓行政機關提出民事訴訟，要求相對人履行協議，至少要幾個值得思考：一、民事訴訟解決是平等主體之間的民事權益糾紛，此時行政機關與相對人的地位平等嗎？同一個行政協議糾紛，為何因起訴主體不同，訴訟程序就分為民事訴訟、行政訴訟兩個不同的程序呢？難道同一份行政協議，站在相對人角度，是行政行為性質的協議，對行政機關而言，是民事性質的協議？這樣一份協議豈不是同時具備行政、民事兩個性質？二、如果提起行政機關提起民事訴訟，相對人提起反訴，主張行政協議無效，此時程序該如何處理？是民事附帶行政訴訟或行政附帶民事訴訟，還是按民事訴訟一并解決？如果按后者，為何相對人是原告、行政機關是被告的關于協議效力的糾紛是民事訴訟，而相對人是原告、行政機關是被告的關于協議履行的糾紛，依法卻是行政訴訟？僅僅是因為訴訟請求不同，糾紛性質就不同嗎？如果是前者，那么又會陷入民事、行政糾紛的解決誰先誰后的問題。協議效力是協議履行的前提，很顯然應先通過行政訴訟解決行政協議是否有效、該不該撤銷這個問題。但不管是附帶解決，還是行政訴訟、民事訴訟按前后分開進行，要解決兩個訴訟，必然會導致法院負擔重、效率低問題。）

然而，既然法律賦予行政主體在行政協議中享有優益特權，那么為何又不去行使這種特權而要走民事訴訟路徑呢？這不導致優益特權的虛置嗎？應該說，我國現行的行政協議制度類似于法國模式而有異于德國模式。因此在相對人不履行行政協議時，就應該像法國那樣由行政主體直接行使其特權，強制相對人正確履行行政協議。這是行政主體肩負實現公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實現所必需。不過，這里的特權行使不應該是行政主體直接強制執行或者申請法院執行，而應該是先依特權對相對人作出與具體行政協議相適應的行政制裁決定。只有依照法定程序作出行政制裁決定并依法送達決定于相對人，而相對人在法定期限內既不提起行政訴訟又不履行行政制裁決定的，才可以根據新行政訴訟法第97條規定進入非訴執行階段。即視行政主體對該行政制裁決定是否享有強制執行權，而確定是自行強制執行還是申請法院強制執行。

綜上所述，筆者認為對相對人不履行行政協議走“行政制裁”加“非訴執行”的救濟路徑，應該是目前法律框架下的較佳選擇。當然，隨著我國法治進程的深入推進和契約式行政管理制度的不斷完善，若能逐漸減少乃至無需行政主體在行政協議中的特權存在而向德國模式靠攏，則建議建立行政訴訟反訴制度。即改變現行的行政訴訟原被告恒定模式，允許行政協議一方提起行政訴訟，另一方可以反訴。新行政訴訟法只是將行政協議部分納入行政訴訟，而雙方不履行行政協議的情形在現實中屢見不鮮。在雙方混合違約的情形下，將其割裂來予以分別處理，不僅缺乏效率，更是難以達致公正。建立行政訴訟反訴制度而將行政協議完整納入行政訴訟，才能一并審查雙方的不履行行為并進行整體判斷，從而更加公正、更有效率地處理行政協議糾紛。

（作者單位：福建省莆田市中級人民法院）

行政協議相對人違約行政機關可申請法院強制執行

來源： 人民法院報2015年04月16日

趙 龍

【案情】

因舊城改造，2014年12月18日，邢某與某縣房屋征收部門就其房屋簽訂征收補償協議，約定：補償金額為237萬余元，邢某1個月內搬遷。因邢某遲遲不搬遷，2015年3月11日，縣房屋征收部門向法院申請強制執行。

【分歧】

一種觀點認為，征收補償協議屬于民事合同，征收部門應提起民事訴訟。另一種觀點認為，征收補償協議屬于行政合同，協議相對人違約，行政機關可直接申請法院強制執行。

【評析】

筆者同意后一種觀點。

1.《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規定，補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。因該條款對于提起何種訴訟導向不明，導致司法實踐中對于房屋補償協議屬于民事合同還是行政合同存在爭議。

認為是民事合同的主要理由是：房屋補償協議體現的是房屋征收部門與被征收人之間的財產交換關系，屬于平等民事主體之間的民事關系。《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（法復[1996]12號）規定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。雖然該批復是《城市房屋拆遷管理條例》規定因拆遷補償安置協議爭議如何尋求司法救濟的問題，但從本質上而言，房屋征收補償協議與拆遷補償安置協議均體現合同雙方的合意，而非單方面意思表示。并且，《國有土地上房屋征收與補償協議》第二十五條第二款已經賦予當事人訴權，如果協議相對人不履行協議，另一方當事人可以提起訴訟。

筆者認為上述觀點值得商榷。拆遷補償安置協議的訂立主體為拆遷人與被拆遷人，根據《城市房屋拆遷管理條例》第四條第二款的規定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。房屋征收補償協議的訂立主體為房屋征收部門與被征收人，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款的規定，房屋征收部門是由市、縣級人民政府確定組織實施房屋征收與補償工作的行政機關。由此，不同于拆遷人與被拆遷人的平等民事關系，房屋征收部門與被征收人具有明顯的不平等性。此外，2015年5月1日即將施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（十一）項也明確將房屋征收補償協議納入行政訴訟的受案范圍。因此，房屋征收補償協議屬于行政合同。

2.行政合同糾紛主要表現為行政主體違約或者相對人違約而導致的糾紛兩種情況。如果行政主體違約，協議相對人可以提起行政訴訟保障其權益。但司法實踐中常常出現協議相對人不起訴也不履約的情形，基于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設計，行政機關顯然無法通過行政訴訟的方式實現其行政合同目的。

如何解決上述問題，關鍵是行政機關能否申請法院強制執行行政協議。對此，存在不同意見：一種意見認為，行政協議具有行政法和合同法上的雙重屬性，不同于一般的行政行為，行政協議的執行力需要經過訴訟程序獲得。因此，房屋征收部門向法院申請強制執行時，法院不能忽視房屋征收補償協議的法律效力，法院不得繞過訴訟而直接受理強制執行。另一種意見認為，行政訴訟法的單向訴訟結構，導致房屋征收部門不能對房屋征收補償協議提起行政訴訟，如果不賦予其申請法院強制執行的權利，顯然不公平。此外，房屋征收部門與被征收人就房屋補償問題達成協議，對雙方均應具有約束力。如果行政機關違約，被征收人可以提起行政訴訟；而如果被征收人違約，則可以申請法院強制執行以實現其權利救濟。

筆者同意后一種意見。雖然在我國現行法律框架之內，行政機關的訴權無法實現，但基于合同原則，協議對雙方當事人具有法律約束力，如果不履行協議，則應當承擔違約責任。對于協議相對人而言，由于行政協議的行政性，其承擔違約責任的方式則是行政機關通過申請法院強制執行，從而實現協議之目的。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。雖然該條款并不包括房屋征收補償協議可以申請法院強制執行的情形，但從實踐情況來看，房屋征收補償協議的補償條件一般要高于補償決定，從這種意義上說，申請法院強制執行房屋征收補償協議，也不會損害被征收人的合法權益。

（作者單位：浙江省湖州市中級人民法院）

我對前二文的評論：行政協議的性質的確定是決定協議糾紛解決模式的前提。如果有些行政協議，法律沒有賦予行政機關單方的優益特權，這種協議的性質就是純粹的民事合同，此時，作為協議一方的行政機關所代表的國家，此時完全是一個與公民、法人、其他組織地位平等的民事主體。國家作為特殊法人，也具有民事主體的身份，行政機關不過是國家民事主體的代表人。對純粹的民事合同性質的行政協議糾紛，只能走民事訴訟救濟渠道。對法律賦予行政機關單方的優益特權的行政協議，其本質上仍然是行政行為，只不過在行政行為的內容中，法律允許融入了行對人的意思表示。如行政征收補償，法律既允許行政機關單方作出補償決定，確定補償金額和搬遷時間等內容，也允許簽訂協議方式確定補償內容。因此，與單方作出行政決定相比，協議方式只不過是確定行政行為內容的方式不同而已，并不影響行政協議是行政行為的性質。一份行政協議其實一般包括兩個行政行為（例外情形下可以是一個行政行為，因為此時協議是單向的，一方只有義務）：一是行政機關在協議中承諾的對相對人的義務行為，對相對人而言是債權行為；二是行政機關對相對人的權利行為（說是權力更確切些），對相對人而言是債務行為。具有行政行為性質的行政合同糾紛，解決方式是：行政機關單方解除合同、不按約定履行合同的，相對人提起行政訴訟。此外，對相對人對合同效力提起訴訟的，主張合同無效、有效、撤銷的，也應按行政訴訟處理。對行政合同效力爭議能否提起行政訴訟，這個問題新修訂的行政訴訟法第12條第11項沒有規定，值得關注、思考。對相對人單方解除合同、不履行合同的，行政機關可強制執行或申請法院強制執行，無需通過行政訴訟（如果行政訴訟可以是雙向的）、民事訴訟解決，因為此時行政合同就是行政行為，同單方行政行為一樣，同樣是代表國家作出的管理行為，作出后具有服從力，在沒有依法撤銷、認定無效之前，有強制執行力。關鍵問題是，國家既是一個政權主體，又可是一個民事主體，這兩種身份有時難以區分，國家身份難以區分，代表國家的行政機關以自己名義簽訂的行政合同，究竟哪些性質上是民事合同，哪些性質上是行政管理性質的，就難以區分。因此，未來的行政合同法，必須首先厘清行政合同的概念，將行政合同界定在具有行政管理性質的合同之內，而將以行政機關名義簽訂的不具有管理性質的合同排除在行政合同概念之外。