行政訴訟法視野下的行政合同

                   行政訴訟法視野下的行政合同

  題解：行政合同隨著《行政訴訟法》修改，在立法中獲得一席之地，完成了從學術術語到法律概念華麗轉身（新修改《行政訴訟法》第12條11項、78條稱之為“行政協(xié)議)。合同是當事人意思自治產物，無論民事合同還是行政合同都是意思自治體現，不同之處在于，行政合同中行政當事人因行使公權力或處分國有資產，意思表示要受到更多公法規(guī)制。我國立法上確立了行政合同制度，從今后趨勢上看更多是從行政救濟渠道（主要是通過行政訴訟）加強對行使公權力監(jiān)督，因此從新修改的《行政訴訟法》角度觀察行政合同，有助于今后行政合同制度的設計和發(fā)展。

  新修改的《行政訴訟法》直接涉及行政合同（行政協(xié)議）的條款有：第12條11項“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；”第60條1款“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。”和第78條“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償。”

 這三條規(guī)定結束了以往立法上有無“行政合同”的爭論，但卻為今后行政合同制度的設計和發(fā)展埋下了更多的爭議伏筆。例如，新《行政訴訟法》第12條11項的規(guī)定，明確了相對人可以依據行政合同提起行政訴訟，那么行政機關對相對人不履行行政合同應當如何救濟？行政合同是否僅限于第12條11項規(guī)定的“政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償類”行政合同？如果還有，那么依據什么標準判定行政合同的范圍？以往司法實踐中按民事合同審理的案件，今后有無按行政合同審理的可能和必要？（例如《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》關于“土地使用權出讓合同糾紛”的規(guī)定）。可以說，新《行政訴訟法》出臺，并未終止有關行政合同的爭議，相反相關爭議更趨具體化、白熱化。

 筆者認為，確定行政合同范圍和特征離不開行政訴訟法的受案范圍和特征，這點是行政合同與民事合同最大區(qū)別特征。民事合同不依附于民事訴訟法，而專門由《合同法》、《物權法》等實體民事法律規(guī)范調整，而一旦離開行政訴訟法來討論行政合同，就會面目不清、難以把握，雖然有學者歸納出行政合同的“行政優(yōu)益權”、“單方行政特權”、“行政管理職能”等特征，但無法解釋當今社會中大量存在的“格式合同”，特別是個體與帶有公用事業(yè)性質企業(yè)及金融機構簽訂的“標準合同”，諸如電熱水氣合同，儲蓄、強制保險合同等等，這些民事合同除了無“行政機關”外觀外，標準合同內容與行政合同內容大致相同，標準合同的提供方也事先預定好了“特權性質條款”，表現在指揮與監(jiān)督合同執(zhí)行、單方變更或解除合同以及對合同相對方行使金錢制裁和申請強制執(zhí)行合同等特權上。由此觀之，行政合同與這類民事合同區(qū)別益發(fā)顯得模糊不清。

 因此，筆者認為從《行政訴訟法》的角度觀察和理解行政合同，有助于廓清以往爭議界限，合理確定行政合同范圍和特征。新《行政訴訟法》第1條就將“解決行政爭議和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權、維護相對人和利害關系人合法權益”列為宗旨，這實際上也是行政訴訟法最為明顯的特征。這次修法刪掉了“維護行政機關依法行使行政職權”、增加了“解決行政爭議”內容，凸顯了審判機關監(jiān)督和解決行政糾紛的功能。從其他修改內容來看，行政審判圍繞審查行政行為為重心，在強化復議機關被告地位、強化行政機關舉證責任、增設規(guī)范性文件審查、創(chuàng)設新的裁判種類、強化行政裁判執(zhí)行措施方面，都加大了對行政機關監(jiān)督力度，同時還賦予了審判機關依職權裁定停止行政行為執(zhí)行權（新法56條1款3項），這些都是民事訴訟法均不具備的特征。作為行政訴訟受案范圍之一的行政合同，在訴訟過程中無可避免地帶有這些特征，成為區(qū)別于民事合同的亮點。

 在從《行政訴訟法》視野下觀察行政合同特征后，我們可以回到上面討論的爭議議題：

 一、新《行政訴訟法》第12條11項的規(guī)定，明確了相對人可以依據行政合同提起行政訴訟，那么行政機關對相對人不履行行政合同應當如何救濟？

 由于行政訴訟立法定義為相對人、利害關系人狀告行政機關的訴訟，俗稱“民告官”，那么在相對人不履行行政合同情形下，行政機關就不能以原告身份按行政訴訟程序起訴相對人，去“官告民”，如何解決此類“行政爭議”是今后實務中肯定會遇到的問題。筆者認為，審理此類案件采用民事訴訟程序不太合適，因為無論“民告官”還是“官告民”，都離不開對行政行為合法性審查，而民事訴訟程序無法擔當此項重任。新法第97條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”或許可以為我們提供解決此類“行政爭議”的方法和途徑，該條規(guī)定舊法在第66條也有規(guī)定，新法除刪去“具體行政行為”“具體”二字外未做修改。《行政強制法》第4章“行政機關強制執(zhí)行程序”第5章“申請人民法院強制執(zhí)行”對此有效銜接。對于有行政強制執(zhí)行權行政機關簽訂行政合同，相對人不履行時，行政機關有權依法強制執(zhí)行。相對人不服，可向法院提起行政訴訟；對于無行政強制執(zhí)行權行政機關簽訂行政合同，相對人不履行的，行政機關可以申請法院強制執(zhí)行。所以，這兩種情形下，行政機關都無法避免法院對行政行為審查，從而體現了《行政訴訟法》立法宗旨。

 二、行政合同是否僅限于第12條11項規(guī)定的“政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償類”行政合同？如果還有，那么依據什么標準判定行政合同的范圍？

 如上所述，行政合同重要特征是出現糾紛時，管轄法院必須要對行政機關單方行為合法性或合理性進行審查。值得注意的是，行政訴訟中對行政機關單方行為審查，并非僅依據合同內容，而主要是根據法律法規(guī)賦予行政機關的職責權限，判斷其合法性及合理性。以《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條為例，“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”這里的補償協(xié)議就是一種行政合同，因為房屋征收部門根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，執(zhí)行市、縣政府征收決定，與被征收人簽訂補償協(xié)議，即便協(xié)議中未載明這種授權內容，也不能免除法院按行政訴訟程序審查義務。

  《最高人民法院關于依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發(fā)展的意見》（ 法發(fā)〔2014〕27號）第12條中指出“促進行政機關轉變職能，維護行政機關與非公有制經濟主體在行政管理過程中依法達成的行政合同的有效性和穩(wěn)定性。審理好政府招商引資合同案件，監(jiān)督政府機關誠實守信地履行政府文件和合同所約定的義務。妥善審理政府采購過程中發(fā)生的政府采購合同案件和其他行政訴訟案件，落實非公有制經濟主體的平等待遇，促進公平競爭。”這里最高院實際圈定了2種類型化行政合同：政府招商引資合同和政府采購合同。前者是行政機關行使公權力對相對人所作的承諾，后者是行政機關運用財政資金購買公共服務。關于政府采購類行政合同，2015年1月1日施行的財政部《政府購買服務管理辦法（暫行)》（財綜[2014]96號）在第14條“購買服務指導性目錄”中分為6大類：（一）基本公共服務（二）社會管理性服務（三）行業(yè)管理與協(xié)調性服務（四）技術性服務（五）政府履職所需輔助性事項（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。由此可見，今后法院審理行政合同數量將會出現驚人井噴！

 三、以往司法實踐中按民事合同審理的案件，今后有無按行政合同審理的可能和必要？

 對這個問題回答應當是肯定的，最高院也明確了態(tài)度。《最高人民法院關于依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發(fā)展的意見》（ 法發(fā)〔2014〕27號）第12條中指出，“依法保護非公有制經濟主體由于對行政機關的信賴而形成的利益，維護行政行為的穩(wěn)定性。行政機關為公共利益的需要，依法變更或者撤回已經生效的行政許可、行政審批，或者提前解除國有土地出讓等自然資源有償使用合同的，人民法院應依法支持非公有制經濟主體關于補償財產損失的合理訴求。”這里明確指出，對于以往按民事訴訟解決的“國有土地出讓合同糾紛”，今后按行政訴訟程序解決。

 綜上，行政合同只有在行政訴訟中才能體現出不同于民事合同特點，也只有在行政訴訟中才能考察出行政合同特質。可以預料，今后隨著新修改《行政訴訟法》實施，行政合同的種類和數量都會出現可觀增長。