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行政協議，是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。修改后的行政訴訟法將特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議納入行政訴訟的受案范圍。具體到國有土地上房屋征收補償協議，行政訴訟法解決了行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除房屋征收補償協議的“民告官”問題，但并未將被征收人不按照征收補償協議履行搬遷義務的“官告民”問題納入行政訴訟范圍解決。從實踐來看，被征收人不履行征收補償協議的情形亦不在少數。對此，行政機關的救濟通道何在？是根據《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）提起訴訟，還是可以直接根據行政訴訟法的規定向法院申請強制執行？在被征收人起訴行政機關的征收補償協議訴訟期間，行政機關能否向法院申請先予執行？這些都是實踐中亟待解決的問題。 一、征收補償協議的強制執行問題 《征補條例》第二十五條第二款規定，補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟?！墩餮a條例》對提起的究竟應該是什么性質的訴訟含糊其詞。在行政訴訟法未作修改之前，司法實踐中有的按照民事案件受理，有的按照行政案件受理。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第(十一)項及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將房屋征收補償協議納入行政訴訟受案范圍，明確了被征收人起訴行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除房屋征收補償協議的行政訴訟性質。但對于行政機關而言，如果被征收人不按照征收補償協議履行搬遷義務，顯然不能適用行政訴訟法前述規定，因為行政機關作原告與行政訴訟法的性質相悖。那么，行政機關按照《征補條例》第二十五條之規定，其“依法提起訴訟”所依據的法律又何在呢？ 筆者認為，從行政訴訟法將行政協議納入行政訴訟受案范圍的規定看，如果被征收人起訴行政機關按照行政訴訟處理，而行政機關起訴被征收人則只能按照民事訴訟處理。但這樣的處理模式帶來的問題是顯而易見的。因為就征收補償協議這一特定事實而言，“山還是那座山，河還是那條河”，僅因起訴主體的不同而形成不同性質的訴訟，從而在適用法律上有所差別，在法理上難以說通。據此，行政訴訟法的這一規定實際上已經排除了行政機關直接適用《征補條例》起訴被征收人。因此被征收人不按照征收補償協議履行搬遷義務的，行政機關可供選擇的路徑就是直接根據行政訴訟法第九十七條的規定，向法院申請強制搬遷。因為行政協議作為雙方行政行為雖然在表現形式上體現為協議而與單方行政行為有別，但其作為行政行為的性質并未改變。在被征收人不按征收補償協議履行搬遷義務的情況下，行政機關向法院申請強制搬遷則符合行政訴訟法的規定。在具體的操作層面，行政機關應當遵守行政訴訟法和行政強制法有關強制執行的規定。 第一，保障被征收人的訴權?！皼]有救濟就沒有權利”。為了防止違法行政行為侵害行政相對人的合法權益，法律為行政相對人設定了必要的、有效的救濟途徑。行政訴訟法第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依本法向人民法院提起訴訟。同時，該法第四十六條和第九十七條還規定，公民、法人或者其他組織直接提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內提出；在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。據此，行政訴訟法將保障行政相對人的訴權作為行政行為強制執行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使行政相對人未履行行政行為，行政機關都不能申請法院強制執行，或者依法強制執行。立法設定起訴期限的意義在于確保當事人有是否尋求司法保護的選擇權和行使這種選擇權的思考、行動時間，并督促當事人及時啟動權利救濟程序。起訴期限是決定當事人權利、決定法的公正內含的重要制度。因此，行政訴訟法將征收補償協議作為可訴對象在法定的6個月起訴期限尚未屆滿之前，行政機關不能申請法院強制執行。 第二，在法定期限內提出。行政機關申請法院強制執行，應當在法定的起訴期限屆滿之日起3個月內提出。逾期申請的，除有正當理由外，法院不予受理。這是行政強制法第五十三條對行政機關申請強制執行的時限要求。 第三，先行催告。行政機關申請法院強制執行前，應當催告被征收人履行搬遷義務。催告書送達10日后當事人仍未履行搬遷義務的，行政機關可以向房屋所在地有管轄權的法院申請強制執行。這是行政強制法第五十四條對行政機關向被征收人作出強制方法告誡的要求，目的是為了促使被征收人能夠按時自動履行其義務。德國學者將之稱為行政執行程序中的第一個執行性行政行為，隨之而來的確定強制方法是行政執行程序中的第二個也是最后一個執行性行政行為。先行催告，是行政強制中“期待當事人自我履行原則”的體現，即行政強制執行前，盡量要使當事人自覺履行行政法律義務，非迫不得已不以國家機關的強制執行去代替當事人的自動履行。這既是現代行政法保障行政相對人的主體地位使然，也是提倡行政合作精神的必然結果。正如博登海默所言：“法律制度功效的首要保證必須是它能為社會接受；……強制性的制裁只能作為次要的輔助性的保證。” 第四，按要求提供相關材料。根據行政強制法第五十五條，參照《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第二條有關申請法院強制執行征收補償決定的要求，行政機關申請法院強制執行征收補償協議應提供以下材料：（一）強制執行申請書；（二）征收補償協議及簽訂征收補償協議所依據的房屋征收決定和征收補償方案、被征收房屋價值評估報告等；（三）征收補償協議履行情況；（四）行政機關催告情況及房屋被征收人、直接利害關系人的意見；（五）社會穩定風險評估材料；（六）申請強制執行的房屋狀況；（七）被執行人的姓名或者名稱、住址及與強制執行相關的財產狀況等具體情況；（八）法律、行政法規規定應當提交的其他材料。強制執行申請書應當由申請機關負責人簽名，加蓋申請機關印章，并注明日期。 二、征收補償協議的先予執行問題 行政訴訟法第五十六條確立了訴訟不停止執行原則，即行政行為不因起訴而停止執行，但法律、法規規定停止執行的除外。這里的訴訟不停止執行原則所指向的應當是行政行為本身的效力，而這種執行當屬于具有行政強制執行權的行政機關的自行實施行政行為。因行政強制執行權的實施意味著國家公權力直接對相對人的人身或財產施加強力，系對相對人生活資源、利益的重大干預。因此，行政強制執行的基本原則之一即是行政強制執行法定原則，核心是要嚴格體現行政強制執行法律保留原則，行政機關的強制執行權的取得必須要有法律依據，遵循“法無授權不可為”，其出發點在于防止行政機關濫用強制執行權對行政相對人的權益構成不法侵害。由此可見，在行政相對人起訴時，根據法律授權具有行政強制執行權可自行執行的行政機關才可能實現不中止執行，否則，事實上，起訴即中止行政行為的執行。也就是說，如果行政機關具有行政強制執行權，則有可能在行政相對人起訴時并不停止行政行為的執行，也有可能在訴訟中停止執行而在法院的維持判決后強制執行。如果行政機關未被賦予行政強制執行權，則只有在相對人既不起訴也不履行的條件下，方可申請法院強制執行。 對此，修改前的行政訴訟法對先予執行未作規定。在2000年公布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱2000年司法解釋）第九十四條規定，“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保?！痹撍痉ń忉尨_立了嚴格條件下被告或者具體行政行為確定的權利人在訴訟期間申請先予執行行政行為的權利。修改后的行政訴訟法第五十七條吸收了2000年司法解釋第四十八條第二款（人民法院審理起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行）之規定，對行政訴訟中的先予執行予以了明確，將其限定于公民起訴行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的范圍，而排除了行政機關申請先予執行行政相對人的權利。實際上，行政訴訟法的這一規定，意味著對上述司法解釋第九十四條的廢止。據此，在征收補償協議的行政訴訟期間，行政機關不能申請法院先予執行征收補償協議。 （作者單位：浙江省高級人民法院） |
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