如何破解土地執法難題

基層土地執法存在的主要問題

“土地執法難”主要表現在以下一些方面：

政府默許造成違法制止難。盡管當前GDP考核權重下降，但地方政府招商引資、發展實體經濟的本職仍在，月查、季考、年評的剛性考核模式仍然延續。除了農民建房外，幾乎所有項目的落戶、動工，都得到鄉鎮黨委、政府的支持和默許。國土部門查處違法用地的行為，有時會被視為阻礙地方經濟發展的“頭號障礙”。在這種錯誤認識下，用地單位往往“你發你的通知，我搞我的建設”，積極表態，消極作為，《責令停止國土資源違法行為通知書》效力往往僅停留在書面形式上。

管理體制造成履職到位難。基層國土部門雖然在人事上垂直管理，但財政上還靠基層政府供養，說話難以硬氣，對一些用地決策，只有建議權，沒有否決權。“你管地，我管你”在很大程度上影響了土地執法監察工作的開展，對一些政府非法占地行為，基層國土部門不得不幫著進行技術處理，采取雙方都能接受的大事化小、小事化了的折中處理辦法，共同應付上級檢查。

處罰程序造成拆違執法難。在推行“片警式”監管動態巡查責任制后，及時發現違法用地不難，但現場制止缺乏強制執行的措施手段，對制止無效的只能走法定的行政處罰程序。從立案、調查、告知、處罰，需要將近1個月時間。而從《行政處罰決定書》送達到復議或訴訟期滿生效，又需要至少2個月時間。等到這些法定程序走完，非法占地建筑物或許已經建成。

各司其職造成共同監管難。一個建設項目從誕生到落地，發改、規劃、國土、建設、環保等相關部門均有審批監管職責。由于用地指標緊缺，往往都采取“集中調劑、突出重點、以點帶面、建筑合法”的土地供應配給方式，這就直接造成了少批多用、邊報邊用等違法行為的發生。

追究機制造成案件執行難。實施土地衛片執法檢查問責措施以來，凡是發現的國土資源違法行為，國土部門都能依法查處。但土地管理和耕地保護“一票否決”制僅停留在文件上，凍結指標、停批用地等強硬措施有點雷聲大雨點小。處理人，基層也僅僅停留在對小角色的問責，黨紀政紀處分較輕，追究刑事責任更是鮮有。而法院強制執行十有八九執行不到位，行政處罰如同一紙空文。

圍繞法治國土完善土地執法的設想

遵循“誰決策、誰負責”的原則，在人員問責上強調黨政一把手責任。在土地違法案件“既處理事，又處理人”的要求下，被追究問責的對象大多是村居干部，副科級干部很少。而對國土資源違法行為默認、默許甚至支持的決策者，未能動真碰硬追究問責，往往達不到追究問責的預期效果。建議在對違法行為當事人和相關責任人追究問責的同時，按照“誰決策、誰負責”的原則，對基層黨委政府的決策者實施黨政一體化問責。

建立“行政執法責任制、重大決策備案”制度，加強土地執法監察權力運行監督。嚴格執行重大執法決定法制審核，建立“錯案追究制”、“案件首辦負責制”，并公開向社會進行行風承諾。在每個案件的處罰過程中都實行“集體討論”，建立“案件會審制度”、“重大案件備案制度”，推行行政執法公示制度。施行土地執法全過程記錄，嚴格執行執法人員持證上崗和資格管理制度。完善國土資源行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序。

按照“兩權分離、授權管理”的思路，建立獨立的土地執法監察體系。各級行政區域都設立國土資源執法監察機構，不受同一國土資源行政管理機關領導，直接對上一級執法監察機構負責。實行“兩權分離”，即以行政審批、許可、確認權為主的行政執法權，與行政處罰、處分為主的執法監察權相分離，并賦予執法監察相應的查封、扣押等方面的強制權力。由于土地違法行為一般都是不可逆的，即使建筑占地恢復耕種，也很難恢復肥力，建議按照“縮短查處時限、簡化執法過程”的思路，違法用地從發現、制止、告知、處罰決定的時限以一周為宜。

建構“數字智能化管理、數據自動化處理”的模式，實現土地執法監管手段從“人工”向“智能”轉變。信息化時代，土地執法也要走向大數據，按照目前各地試點經驗，以“一張圖”靜態數據平臺為基礎，依托移動通信4G塔，布點視頻監控系統，通過應用對地觀測技術、互聯網+、物聯網、云計算等現代信息技術，實行實景監控、動態監測、跟蹤監督。通過建立“天上看、地上查、網上管”立體跟蹤監測體系，根本改變目前土地執法監察模式，提高對違法用地的快速反應能力。

（作者分別供職于江蘇省如皋市政府和市國土資源局）