推進(jìn)全域旅游，政府該扮演什么角色？

全域旅游實(shí)際上是旅游目的地產(chǎn)品和服務(wù)體系全方位、全時空、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)性打造。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府在發(fā)展旅游業(yè)中的主體地位和主體責(zé)任，全面落實(shí)旅游法中所規(guī)定的各項(xiàng)政府職責(zé)和義務(wù)。

全域旅游是對區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等資源的全面整合，是旅游業(yè)的跨界發(fā)展、融合發(fā)展和全覆蓋發(fā)展，這就要求旅游業(yè)的管理和促進(jìn)必須超越傳統(tǒng)的行業(yè)范疇，在政府層面上形成有力的推動、協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前依法治國、依法行政的國家治理理念下，各級政府必須首先全面落實(shí)旅游法所規(guī)定的政府在發(fā)展旅游業(yè)中的主體責(zé)任，依法治旅、依法興旅，依法建設(shè)全域旅游的產(chǎn)品和服務(wù)體系。

一是要落實(shí)旅游發(fā)展規(guī)劃的編制，并將旅游業(yè)納入地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃。旅游法第十七條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府，應(yīng)當(dāng)按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃”；第二十一條規(guī)定，“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要”。因此，縣級以上人民政府必須根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源狀況編制旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并把旅游業(yè)發(fā)展納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，使旅游業(yè)在當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)體系中有明確的地位，產(chǎn)業(yè)定位科學(xué)合理。同時要把旅游業(yè)發(fā)展、旅游用地、旅游項(xiàng)目建設(shè)以及旅游產(chǎn)業(yè)空間格局的構(gòu)建，納入當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。要把“多規(guī)合一”作為各級人民政府旅游工作的重要內(nèi)容，使全域旅游發(fā)展能夠在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃中得到認(rèn)可和體現(xiàn)。

二是要落實(shí)旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，并進(jìn)一步推動旅游管理體制綜合改革。旅游法第七條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！苯刂聊壳?，從國家層面到縣級行政區(qū)，全國只有少數(shù)的省、市、縣實(shí)現(xiàn)了旅游管理體制改革，而絕大部分地方的旅游管理體制仍然停留在舊有的部門體系和權(quán)力格局中，甚至許多地方的旅游主管部門連政府組成部門都沒進(jìn)入，還有的是以事業(yè)單位的性質(zhì)在行使旅游管理職能。即使是一些表面上已經(jīng)完成了旅游管理體制改革，由原來的“旅游局”變成了“旅游委”，但實(shí)際職能沒變。因此，整體上看全國旅游綜合改革深度不夠、力度不大，解決問題不徹底，旅游產(chǎn)業(yè)綜合管理、協(xié)調(diào)的體制機(jī)制一直未能建立，旅游管理仍然停留在傳統(tǒng)的行業(yè)管理層面。因此，旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和旅游管理體制綜合改革實(shí)際上是全域旅游發(fā)展的制度和組織保障。

三是要提高政府各部門在市場監(jiān)管中的工作績效。旅游執(zhí)法和市場監(jiān)管主要是針對市場主體，涉及執(zhí)法主體、執(zhí)法過程、執(zhí)法手段和執(zhí)法績效等問題。在市場經(jīng)營中，大多數(shù)企業(yè)是遵規(guī)守法的，但仍有不少企業(yè)存在僥幸心理，旅游法及其他相關(guān)法律法規(guī)中明令禁止的一些行為時有抬頭，如零負(fù)團(tuán)費(fèi)、誘導(dǎo)和強(qiáng)制游客購物、欺客宰客等現(xiàn)象。而許多地方的旅游執(zhí)法和其他市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管、執(zhí)法的主動性差，力度不強(qiáng)，行動滯后，存在不作為、懶作為、亂作為等現(xiàn)象，致使一些不法企業(yè)的違法、違規(guī)行為愈演愈烈，嚴(yán)重干擾了市場秩序，也影響了旅游行業(yè)和地方形象。因此，應(yīng)結(jié)合旅游法的全面落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化旅游執(zhí)法和其他市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，提高工作的積極性、主動性和績效性，一旦發(fā)生旅游安全事故、群體性事件、影響惡劣的擾亂市場行為等，不能只是處罰相關(guān)企業(yè)和責(zé)任人，旅游主管部門和其他市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

總之，在依法治國的基本理念下，全域旅游的發(fā)展必須全面落實(shí)旅游法規(guī)定的政府主體責(zé)任。黨的十八屆四中全會確立的由健全“法律體系”到進(jìn)一步完善“法制體系”的思想，對于我們進(jìn)一步樹立旅游法的權(quán)威、完善以旅游法為基本依據(jù)的旅游業(yè)發(fā)展治理體系、全面推進(jìn)全域旅游發(fā)展，具有十分重要的指導(dǎo)意義。依法治旅、依法興旅不單純是針對市場主體，同樣要針對政府主體。只有落實(shí)了政府在發(fā)展旅游業(yè)中的主體責(zé)任，全域旅游才能夠真正發(fā)展起來。