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文/李慧娟 上海漢盛律師事務所
非訴行政執行裁定是由人民法院針對行政機關的強制執行申請作出的具有強制執行效力的裁判文書。根據《中華人民共和國行政強制法》的規定，法院對行政機關強制執行申請采用書面審查形式。這種司法審查形式，無需雙方當事人到庭，法院直接通過非訴程序對具體行政行為的合法性進行審查，并作出準予執行或不予執行的裁定。
但在司法實踐中，由于法院對行政強制執行申請進行書面審查的立法設計和我國行政機關固有的優勢地位等因素，法院對具體行政行為的司法審查往往流于形式，很難真正實現公平公正。
近期，筆者正在跟進一起行政訴訟案件，在立案階段就遭遇瓶頸，這才引發筆者諸多思考。
一、案情簡介
行政機關A在缺乏事實依據的基礎上，作出對行政相對人B進行巨額罰款的行政處罰決定書，并私自偽造行政處罰通知書和送達回證，事實上，B對A作出的處罰決定毫不知情。自送達回證日期起算，超過法律規定的行政復議期限后，A并未催告，直接向人民法院申請強制執行。法院組成合議庭，對A具體行政行為的合法性進行書面審查，并作出準予執行的裁定。如圖一所示：
圖一
B知情后，以法院為被告向人民法院提出申訴，要求撤銷法院的執行裁定。法院依據最高院法行（1995）12號文《最高人民法院關于當事人對人民法院強制執行生效的具體行政行為的案件提出申訴人民法院應當如何處理和受理的答復》“人民法院的全部執行活動合法，而生效具體行政行為違法的，應轉送作出具體行政行為的行政機關依法處理”的規定，作出“執行裁定合法，A作出的具體行政行為違法，由A自行處理”的駁回申訴通知書。然A拒絕處理，遂B以A為被告提起行政訴訟，法院依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的司法解釋》第三條第一款第九項“訴訟標的已為生效裁判所羈束的，不予立案；已經立案的，應當裁定駁回起訴”的規定，裁定不予立案，二審維持。如圖二、三所示：
圖二 
圖三
二、案例評析
分析該案，我們可以得出這樣的結論：法院作出非訴行政執行裁定的整個程序設計在形式上沒有任何問題，但究其實質，確是對行政相對人的極大不公。
雖然《中華人民共和國行政強制法》第58條規定，人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見： （一）明顯缺乏事實根據的； （二）明顯缺乏法律、法規依據的； （三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。
但“明顯”違法應當如何定義？有多少法官能通過書面審查的形式發現具體行政行為有明顯違法之嫌？
A作出的具體行政行為顯屬無效行政行為。而正是由于這一無效行政行為，B在毫不知情的境況下不就被剝奪了申請聽證、提起行政復議的權利；也正是基于這一無效行政行為，法院作出準予強制執行的裁定，B僅有的訴權也失去了。
具體行政行為作出與執行的整個過程，B完全沒有參與進來，卻已然成為最大的受害人。據調查，類似案件在司法實踐中時有發生，像B一樣的受害人也不在少數。
如此嚴重違法的行政行為，法院沒有聽取行政相對人的意見，是立法設計的缺陷還是司法執行的問題？其中關鍵到底在哪里？就此，筆者發表幾點自己的看法。
（一）對行政機關強制執行的申請采取“以書面審為標準、實質審為例外”的制度設計是否合理？
筆者認為不甚合理，理由如下：
1、難以實現司法權制衡行政權的立法原意
《中華人民共和國行政強制法》第57條規定：人民法院對強制執行的申請進行書面審查。具體行政行為由行政機關作出，由司法機關進行審查，其立法目的無疑是希望實現司法權對行政權的制衡。而這種書面審查的形式能否真正實現立法原意？筆者對此持懷疑態度。
在行政實體法律關系中，行政機關占據絕對優勢地位，具體行政行為的作出往往是行政機關單方意志的體現，沒有給行政相對人充分的機會參與其中。如果這樣的行政行為進入司法審查階段（典型的情況是行政機關向法院提出行政強制執行的申請），基于法律的規定，這一階段的審查主要采取書面審的形式，只要法院沒有發現行政機關提交的申請材料中存在明顯違法事項，就不會傳喚行政相對人到庭詢問，聽取當事人意見。這種對行政強制執行申請采取以書面審查為主的司法審查模式往往使行政相對人處于非常被動的境地，沒有充分質證的機會，只能被動的接受司法審查的后果，這一制度設計對行政相對人顯然是不公平的。
因此，筆者認為法院對行政強制執行申請采取以書面審查為主的形式很難實現司法權制衡行政權的立法原意。如果法院依據法律規定，對“不明顯違法的行政行為”不做任何實質性審查，行政機關違法的成本何在？這無疑使司法審查流于形式，成為行政機關名正言順的執行工具。
2、對行政行為合法性的認定過于寬松
我國現有的法律法規對法院的合法性審查沒有可以量化的標準，《中華人民共和國行政強制法》58條規定了書面審的例外情形，也僅僅是針對“明顯違法”的行政行為，“可以”聽取被執行人意見。筆者不禁發問：行政機關作出的“不明顯”的違法行為難道就不會損害行政相對人合法權益了嗎？
答案必然是否定的。行政機關不聽證、不送達、不告知的行為表面上看是程序性問題，但很容易侵害行政相對人實體性權利。這種對行政機關寬容的態度，就是對行政相對人的極大的不公。
法院對行政機關的強制執行申請采取以書面審查為主的形式，主要是為了節約司法資源，但很容易助長行政機關違法亂紀。筆者認為立法應當嚴格明確對具體行政行為合法性審查的標準，充分保障被執行人的權利。
（二）僅經書面審查作出的非訴執行裁定就能阻止行政相對人啟動行政訴訟的立法設計是否合理？
筆者認為有待完善。法院通過書面審查具體行政行為的方式，在一定程度上節約了司法資源，但卻阻礙了行政相對人維權的路。如果相對人不服法院準予強制執行的裁定，法院一般按照審判監督程序或是當事人申訴程序處理。然而無論是審判監督還是申訴，都是針對法院的審查及執行程序作出的判斷，只要程序沒有大問題，勝訴的可能性幾乎沒有，審查的結果就如上文，直接依據最高院法行（1995）12號文：
“公民、法人和其他組織認為人民法院強制執行生效判決的具體行政行為違法，侵犯其合法權益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進行審查。人民法院的全部執法活動合法，而生效具體行政行為違法的，應轉送作出具體行政行為的行政機關依法處理，并通知申訴人同該行政機關直接聯系；人民法院采取的強制措施等違法，造成損害的，應按照國家賠償法的有關規定辦理?！?/span> 換言之，只要法院按照書面審查的標準程序作出執行裁定，具體行政行為是否實質性違法不歸他們管。但事實上，只要法院作出執行裁定，行政相對人就無法再以行政機關為被告啟動行政訴訟，依據的就是《行政訴訟法》司法解釋第三條第一款第九項“訴訟標的受生效裁判的羈束”的規定。
這樣一來，就重現了筆者上文案例中出現的死循環。簡單說來，就是這樣一個邏輯：具體行政行為是否實質性違法，法院不管；即使具體行政行為違法，也受法院生效裁定的保護。這一強盜邏輯，卻偏偏被運用在我國立法和司法上，法院生效的非訴執行裁定成了行政機關違法處罰決定的終極保障，行政相對人維權的法律壁壘，值得我們深思。
三、相關建議
行政機關作為作出具體行政行為的主體，有著絕對的話語權。如果這類權利因得不到有效的監督而被濫用，那么，行政相對人的權益誰來維護呢？
筆者認為法院對于行政機關提起的強制執行申請，在沒有行政相對人參與的情況下，僅僅進行簡單的書面材料審查，即可作出準予執行的裁定，這樣的制度設計顯有對行政違法行為縱容之嫌，與司法監督的立法原意相背離，更是對行政相對人合法行政權益的重大漠視。從“裁定”這一形式上講，是針對程序作出的法律文書。
但是非訴執行裁定不同于經過訴訟程序而作出的執行裁定，非訴執行裁定所依據的所有材料都是由行政機關提供的、并未經行政相對人質證的材料。法院僅憑行政機關一面之詞而作出的非訴執行裁定在合法性、合理性上是存在缺陷的。 故，筆者認為不經實質性審查而作出的非訴行政執行裁定不應當被歸類到“羈束訴訟標的的生效裁判”當中。或者，在司法審查階段，將“詢問行政相對人”作為法院作出非訴執行裁定的前置程序，給行政相對人抗辯的機會，然后再決定是否應當強制執行。
只有這樣，行政相對人的行政權益才能得到充分的保證，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義這句話才能真正落到實處！
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