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淺議對非訴行政強制執行申請撤回的司法審查 劉凱 劉永濤 《行政強制法》于2012年1月1日正式生效實施，該法是一部保護公民、法人和其他組織的合法權益、監督行政機關依法履行職責的重要法律。它對行政機關申請法院強制執行進行了規定，為一般情況下生效行政決定的強制執行設置了需經法院司法審查的“關卡”，將強制執行納入法治軌道，以司法權監督行政權，體現了依法行政這一法治原則。 《行政強制法》對于行政機關申請法院強制執行規定了嚴格的程序，但從該法實施情況來看，該規定仍有不足，其中最主要的就是缺少對于行政機關撤回強制執行申請這一行為的規制。根據筆者的實務經驗，作為申請執行人的行政機關，在法院作出裁定前又要求撤回申請的行為屢見不鮮。由于法律無明確規定，法院在面對此類撤回申請時應如何處理，作出處理時應以何為依據成為一大難點。對此，理論界也眾說紛紜。筆者認為，在法律無明文規定的情況下，應當從《行政強制法》這一直接規范行政強制執行行為的專門法的立法宗旨出發，以該法的立法宗旨作為處理撤回申請的指導依據。 一、行政機關撤回強制執行申請的實質 行政機關撤回強制執行申請是指沒有強制執行權的行政機關，依照《行政強制法》第五十三條規定向人民法院提起強制執行申請，且法院已經受理該申請后，在法院作出準予或者不準予強制執行的裁定之前，該行政機關又向法院申請撤回強制執行申請的行為。撤回申請的提出必須有二個前提：人民法院已經受理了行政機關的強制執行申請，人民法院對于該強制執行申請尚未作出是否準予執行的裁定。 首先我們來看第一個的前提。根據《行政強制法》第五十三條至五十六條的規定，人民法院已經受理了行政機關的強制執行申請意味著：一是行政機關所作出的具有執行內容的行政決定已經生效；二是行政機關提交給法院的申請材料經過法院立案部門的初步審查后認為符合立案要求從而受理，即人民法院對于行政機關強制執行申請的司法審查程序已經正式啟動。 第二個前提條件表明，人民法院對于行政機關的行政強制執行申請仍在審查過程中，尚未作出是否準予強制執行的裁定，也就是說該行政強制執行申請是否符合法律規定的要求尚未得到法院的認可，行政機關所申請強制執行的行政決定是否可以強制執行尚無定論。 在這種情況下，行政機關作為申請執行人提出撤回強制執行的申請，其直接目的就是要終結法院對于其強制執行申請的司法審查，使之恢復到未向法院申請強制執行的狀態，但是應當注意到此時行政機關所做出的行政決定可能仍然有效。 《行政強制法》第五十三條[①]明確規定了行政機關申請強制執行的期限，即行政相對人履行行政決定的期限屆滿之日起三個月內。該三個月的期限屬于除斥期間，不能因為申請的提起和撤回而中止或者中斷，否則該三個月的期限就形同虛設，會在行政機關的不斷申請撤回中無限拉伸，這對于行政相對人的權益無疑是一種侵害。如果超過該三個月的期限，申請人的強制執行申請將無法得到法院的支持，其必然結果就是：或者法院根本不會立案受理，或者受理后經過審查裁定不準予執行。因此，如果行政機關撤回申請，并在該三個月內未再提出申請的話，該行政決定的效力實際上已經歸于無，除非行政相對人又自動履行該行政決定，否則行政機關再無其它方法使行政決定的得到落實。由此可見，行政機關撤回行政強制執行申請的結果很有可能導致行政決定效力落空，雖然其表面上看是一種程序性行為，但實質是行政機關對于國家公權力的一種處分，而這與行政行為具有確定力是相悖的。 行政行為的確定力是指已生效的行政行為對于行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變（撤消、變更、廢止、注銷、吊銷等）的法律效力[②]。其包括形式確定力和實質確定力。其中的形式確定力是針對行政相對人而言的，指行政相對人不得任意請求改變已生效的行政行為。與此相對，實質確定力，也成為不可變更力，是針對行政主體而言的，指行政主體不得任意改變已確定的行政行為，否則應承擔相應的法律責任。實質確定力是行政機關的一種自我拘束力，有利于使相對人免受行政隨意性的侵害。行政機關針對行政相對人做出行政決定的行為是一種具體行政行為，同樣應當具有行政確定力，非經法律程序不得隨意撤銷，更不能通過某種方式變相撤銷。 由此可見，行政權是一種國家公權力，行政機關做出行政行為實際上是代表國家行使公權力。一旦法院已經受理行政機關提出的強制執行申請，在法院做出是否準予執行的裁定前，行政機關不能隨意撤回申請，否則就是對國家公權力的一種損害。然而，在司法實踐中，行政機關要求撤回強制執行申請的情況大量存在，因此十分有必要對行政機關的撤回做出詳細的法律規定。 二、目前法律中缺少關于撤回申請的規定 縱觀目前法院在審查行政機關強制執行申請中所依據的法律和司法解釋，對于行政機關是否可以撤回申請以及法院應當如何處理行政機關向法院提起的撤回申請，均無明確規定。 （一）《行政訴訟法》第五十一條不適用于行政機關申請撤回強制執行的情況。 有學者認為，法院在面對行政機關的撤回強制執行申請時可以按照《行政訴訟法》第五十一條規定[③]做出處理，筆者認為不妥，適用該條處理行政機關撤回強制執行申請存在以下問題： 1、適用的程序不同。該條適用的是訴訟程序，在訴訟程序中，法院所要解決的是原被告雙方對于案件事實、法律依據、事實證據等方面的爭議，撤訴的結果是終結訴訟程序。而非訴行政強制執行是一種特殊的執行程序，其執行的標的是已經生效的行政決定，其依據的是《行政強制法》第五章和《行政訴訟法》第八章的有關規定，撤回的結果是終結執行程序。 2、可以行使權利的當事人不同。行政訴訟程序有一個重要特點，那就是原被告雙方的身份地位是恒定的。撤訴的啟動人只能是原告，恒定為作為行政相對人的公民、法人和其他組織，而被告恒定為行政機關，所以在行政訴訟程序中只有作為原告的行政相對人有撤訴的權利，而作為被告的行政機關是無權撤訴的，也就是說行政機關沒有終結行政訴訟程序的權利。而在非訴行政強制執行案件中，雙方的地位同樣也是恒定的，提出申請的申請執行人只能是行政機關（或者其委托組織），而被申請執行人恒定是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織，而有權撤回申請的只能是申請執行人，也就是行政機關，而不能是被申請人。故享有撤訴權的只能是作為原告的行政相對人，而有權申請撤回強制執行申請的只能是作為申請人的行政機關。 3、當事人參與程序過程不同。在行政訴訟中，無論是作為原告的行政相對人還是作為被告的行政機關，都是訴訟的參加人，都可以行使法律所賦予的訴訟權利，如參加庭審、證據質證、發表辯論意見等等。而在非訴行政強制執行程序中，根據《行政強制法》第五十八條的規定，法院對于強制執行申請的審查是以書面審查為主的，一般情況下作為被申請人的行政相對人不會參與到程序中，也就不能對行政決定是否正確、是否應當執行、是否可以撤回申請等等發表意見。 可見，無論是從適用程序、權利享有人還是當事人參與程序過程看，均無法適用《行政訴訟法》第五十一條的規定來處理非訴行政強制執行的撤回問題。 （二）以《民事訴訟法》第二百五十七條的規定來處理非訴行政強制執行的撤回申請同樣存在問題。 有學者認為，非訴行政強制執行屬于執行程序的一種，因此應當適用執行的有關法律規定。《行政訴訟法》第八章規定了行政訴訟程序中的執行問題，并且在第六十六條中明確規定了行政機關享有向人民法院申請強制執行的權利，所以非訴強制執行應當適用《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的調整，但由于《行政訴訟法》和最高院的司法解釋中均未對申請撤回的問題作出規定，所以應根據最高院的司法解釋第九十七條參照《民事訴訟法》的有關規定，而《民事訴訟法》第二百五十條規定了終結執行的一種情況就是“申請人撤銷申請”，所以可以依據該條規定終結執行。筆者認為適用該《民事訴訟法》的規定來處理非訴強制執行申請撤回的問題不妥。 1、民事訴訟中的申請人與被申請人雙方為平等主體，申請人在處理自己權利時有意思自治權，可以放棄自己的有關權利請求。而在行政強制執行中，申請人是代表國家行使行政權的行政機關，其行政權不僅僅是一種權力而且是一種職責，是不能被隨意處分的。 2、該條規定的是人民法院終結執行的情況，從該條規定來看，只要“申請人撤銷申請”那么法院必然要終結執行，也就是說主動權完全在申請人手中，而法院并無義務去對申請人的撤銷申請進行進一步審查，只要確定該申請是申請人的真實意思表示就可以了。而在行政強制執行中，不能僅憑申請執行人的單方行動就終結了整個強制執行程序，因為這后面可能會有對于國家公權力的一種侵害，甚至有權力尋租的可能，因此必須有法院的司法審查，也就是說是否允許申請的撤回應當由法院決定，而不是申請執行人。 3、根據最高院的司法解釋，人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查。所以，人民法院對于行政機關強制執行申請的審查的絕非僅僅是申請行為本身，而是要審查行政機關所要申請執行的行政決定的合法性，也就是說不僅僅要進行形式審查，而且要進行實質審查。而在民事訴訟中，除非有人提出異議，法院一般是不對所需執行的法律文書等做實質審查的，只要能證明該法律文書是符合法律規定的生效文書就可以了。 值得注意的是，最高人民法院曾經在1991年出臺了《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》，在該《意見》中曾經做出過與《民事訴訟法》相同的規定，即“申請人撤銷申請”的可以裁定終結執行，但在2000年的《解釋》中此規定已被刪除不見了。由此可見，最高人民法院也認為行政強制執行不能完全采用與民事執行相同的終結方式。 三、在法律無明文規定的情況下應以行政強制法的立法宗旨來處理撤回申請 由于目前的法律、法規和有關司法解釋中對于非訴行政強制執行申請的撤回以及法院應當做何處理均無明確具體的規定，應當以何為依據來處理行政機關的撤回申請已經成為目前實務中的難點。筆者認為，在無具體規定的情況下，應當在法律的立法宗旨中尋找依據。作為直接規定非訴行政強制執行的《行政強制法》，其立法宗旨應當成為處理非訴行政強制執行的依據。 所謂立法宗旨，也稱立法精神，集中體現為創制某部法律的目的、價值及其所要體現的基本原則。任何一部法律都有其立法宗旨，《行政強制法》也不例外。《行政強制法》在第一條開宗明義，闡述了該法四個方面的立法宗旨，即“規范”行政強制的設定和實施，“保障和監督”行政機關依法履行職責，“維護”公共利益和社會秩序，“保護”公民、法人和其他組織的合法權益。這四個方面相輔相成、先后有序，即通過規范行政強制的設定和實施、保障和監督行政機關依法履行職責這一直接目的達到維護公共利益和社會秩序、保護公民、法人和其他組織的合法權益的最終目的。 人民法院作為我國憲法確立的專門審判機關，其職能就包括對行政權力的司法審查和監督。通過司法審查實現《行政強制法》的立法宗旨與目的，具有不可替代的法定職責。[④]其中體現最明確的就是《行政強制法》第五章。該章對行政機關申請人民法院強制執行的程序進行了規定，明確了由法院行使司法權對行政機關的申請進行司法審查，并且賦予了法院在某些條件下可以裁定不準予執行的權力。由此可見，司法權對行政權的監督屬于《行政強制法》的立法宗旨，尤其是“規范行政強制的實施、監督行政機關履行職責”的應有之義。 “規范行政強制的實施、監督行政機關履行職責”應當貫穿于整個非訴行政強制執行的審查過程中，不僅僅對申請的提出、申請的依據、申請執行的標的進行審查，也應包括對于申請的終結行為即強制執行撤回申請的審查。司法審查不僅僅應當規范行政強制的實施，也應當規范行政強制為什么不實施；不僅應當監督行政機關履行職責，更應當監督行政機關為什么不履行職責。在面對行政機關要求撤回強制執行的申請時，仍應當對其強制執行申請和撤回申請進行全面的實質性的審查，只有這樣才能發揮司法審查“規范行政強制的實施、監督行政機關履行職責”的作用，才能最終“維護”公共利益和社會秩序，“保護”公民、法人和其他組織的合法權益，防止行政權力的濫用。 四、以立法宗旨為指導對撤回申請進行審查處理 對非訴行政強制執行的撤回申請堅持司法審查十分必要。筆者認為，在對非訴行政強制執行的撤回申請進行司法審查時仍應當堅持全面審查和實質審查的原則，具體來說，應當對強制執行申請、執行標的也就是具體行政決定的合法性及合理性以及撤回申請的原因行為等進行全面司法審查。在經過全面審查后，應區分以下具體情況作出不同處理： （一）強制執行申請符合法律規定要求，行政機關申請強制執行的有關行政決定合法合理有效，在法院做出準予強制執行的裁定之前，被申請執行人（行政相對人）自動履行行政決定所課以的義務，此時行政機關要求撤回強制執行申請應當予以準許。但此時應當對被申請人是否確實履行了行政決定進行調查確認，必要時應要求申請人提供有關行政決定已經履行的證據。 （二）強制執行申請符合法律規定要求，行政機關申請強制執行的有關行政決定合法合理有效，在法院做出準予強制執行的裁定之前，申請執行人與被申請執行人就原行政管理行為的履行等達成協議，此時行政機關要求撤回強制執行申請。人民法院對于此類原因下的撤回申請應當予以嚴格審查，防止權力尋租，防止行政機關為了某種管理目的的實現而以讓渡國家權利作為妥協。人民法院對于此類撤回申請應當要求行政機關提供雙方達成的協議的內容，并且從原行政決定的內容、行政機關的職責、雙方達成的協議是否損害公共利益等方面進行審查。一旦發現有違社會公益、有違行政機關職責、損害國家公權力尊嚴的情況，應當不準予撤回，并繼續審查行政機關的強制執行申請，作出相應裁定。如果雙方達成的協議是在行政機關管理幅度內，并且無損害公共利益等違法情況出現，應當準予行政機關撤回裁定，但應要求行政機關首先撤銷原行政決定。 （三）對于因在審查過程中行政機關發現其強制執行申請有瑕疵、證據材料不足、行政決定缺乏合法性或者合理性等原因而提出撤回的，法院在對強制執行申請進行審查后發現確有此問題，應當不準予撤回申請，并做出不準予強制執行的裁定。通過此種處理方式一方面以法律的形式確認強制執行申請或者具體行政行為缺乏合法性，另一方面也可以敦促行政機關嚴格依法行政。 “行政權力本身就意味著強制，而且行政權力與強制的確常常緊密地勾連在一起”[⑤]，這就決定了特定情況下司法權的介入，以司法權監督行政權，以司法權限制行政權。但我們也應當看到，無論是司法權還是行政權，其根本目的是一致的，執行的依據根本上也是相同的，最終都是“維護”公共利益和社會秩序，“保護”公民、法人和其他組織的合法權益。《行政強制法》中的法院更多的承擔了行政行為的審查者和裁判者的角色，但其中既有監督，也有保障。法官在司法審查過程中，應當準確把握監督和保障的關系，與行政權共同推進依法治國、依法行政的法治目標。 此外，我國不是判例法國家，法官造法不應成為主流，以立法宗旨作為案件審查的依據實是法無明文規定下的權宜之計。對于調整規范一個現代國家最重要的兩項權力——行政權和司法權關系的法律還是應當盡可能的詳細、明確和規范，期待《行政強制法》的相關配套規定或者司法解釋盡快出臺，以解決目前司法實務中面臨的問題。 [①] 《行政強制法》第五十三條：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行”。 [②] 《行政法與行政訴訟法》（第二版），應松年主編，法律出版社2009年9月第2版，121頁。 [③] 《行政訴訟法》第五十一條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。” [④] 楊臨萍：“行政強制與司法審查十大焦點問題”，載《行政執法與行政審判》第51集，中國法制出版社，第49頁。 [⑤] [英]哈耶克著：《自由秩序原理》，鄧正來譯，生活、讀書、新知三聯書店1997年版，第166頁。 |
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