基層探索市場監管綜合執法機制的實踐與思考

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據方案，國務院組建國家市場監督管理總局,不再保留工商總局、質監總局和食藥監總局,同時還組建國家藥品監督管理局、國家知識產權局，均由國家市場監督管理總局管理。2014年以來，全國陸續開展了市場監管體制改革，工商、質監、食藥監部門由原來的省以下垂直管理劃歸為地方分級管理。目前，全國一半以上區域采取工商、質監、食藥監“三合一”模式。2014年12月，福州市將原來工商、質監、食藥監等職能合并成立市場監督管理局。2015年，福州市各縣（市）區也相應完成合并。

“三合一”之后，福州市市場監管部門的執法問題凸現。執法人員不僅需分別持有“三局”的執法證件，還要攜帶不同的執法文書，走不同的執法程序，極大影響了執法工作的效能。為此，福州市局專門成立行政執法工作小組挑下重擔，工作小組由局領導帶隊，多次赴上海浦東、浙江舟山、廣東深圳等地學習市場監管執法經驗，持續把改革向縱深推進。于2015年全省率先統一的市場監管執法資格，實行工商、質監、食藥監跨類別的“案件通辦”制度，突破機構整合以來辦案單位因資質限制導致行政執法“各自為政”的瓶頸。于2016年推動福州市以政府令的形式出臺《福州市市場監督管理機關行政處罰程序暫行規定》，明確全市市場監管系統各業務鏈條在開展案件查處工作時適用統一的行政處罰程序。2017年，福州局出臺《福州市市場監督管理機關行政處罰自由裁量權適用規則》，按照市政府要求取消了罰款的自由裁量幅度，全面實行“零裁量”。

一、福州市建立市場監管綜合執法機制的實踐

（一）統一執法資格，整合執法隊伍。“三局合一”的改革模式各地都在探索，卻面臨著“上下”不對稱，‘左右’不可比對的問題，使得改革過程就像“吃夾生飯”一般。福州局整合以后，人員雖然合署辦公，但執法人員只持有原所屬單位類別的行政執法證件，這就意味著執法人員仍只能辦理原所屬單位類別的行政許可、行政處罰等行政執法事務，成為整合后統一開展行政執法工作的極大障礙。2015年7月三局合署辦公后，政策法規處立即著手前期調查摸底，對全市市場監管系統具有行政執法資格的人員數、持有的行政執法證類別，以及工商、質監、食藥類別案件比例等加以統計，了解掌握持證情況與執法需求之間的差距。2015年7月中旬開始，局領導多次到各相關部門匯報換證工作的必要性、緊迫性和存在的困難，取得上級部門的理解支持。通過市政府法制辦積極協調省政府法制辦，為行政執法人員特別增設“市場監管”行政執法類別，并通過考試程序換證。在短短兩個多月時間內，福州市市場監管系統行政執法人員換發了統一的行政執法證件，為實施市場監管綜合執法開啟了“綠燈”。經過培訓、考試等程序，2015年10月，福州市市場監管系統經考試合格的1737名市場監管執法人員換發領取了執法類別為“市場監管”的福建省行政執法證，在全省率先破解了三局合一帶來的行政執法資格難題，也為省內兄弟單位積累了可復制的經驗。

（二）統一執法程序，促進職能融合。“三局合一”的改革，成敗不在于合，而在于融。《福州市市場監督管理機關行政處罰程序暫行規定》恰恰就是其中的“融合劑”，使得“三局合一”做到“1+1+1＞3”。福州市、縣（市）區兩級工商、質監、食藥監部門自實行“三局合一”組建市場監督管理局以來，積極進行機構、職能、業務等方面的融合，大市場監管格局逐步形成。但在推進監管履職的過程中，由于缺乏統一的行政處罰程序和文書，導致較長一段時間以來，福州市市場監督管理機關在辦理不同類別的行政處罰案件時，仍需分別適用工商、質監、食藥監3部門規章規定的程序和文書，辦案時限、聽證范圍、案件審查程序等均不盡相同，行政復議權限也不明確，極大地影響了執法工作效能。例如，若面對一起同一當事人同時涉嫌三類違法行為的同一批產品，該以什么執法主體名義立案、由哪些執法人員辦理、是否按照違法類別分別立三個案件且使用不同的文書、走不同的執法程序？分別立三個案件有無可能違背“一事不再罰”的行政執法原則？這些都給市場監管機關帶來極大的困擾。為明確市場監督管理機關的處罰主體及管轄權，規范行政處罰行為，統一行政處罰程序，最大限度地保障消費者的合法權益，福州市市場監督管理局積極調研論證，草擬了《福州市市場監督管理機關行政處罰程序暫行規定》，提請市政府以規章形式出臺。自2016年3月1日起該規定正式施行，也是我國首部“三局合一”型市場監督管理機關行政處罰程序政府規章。規章及配套制度的出臺，破解了“三局合一”型市場監督管理機關在統一執法辦案過程中所面臨的障礙，為福州市市場監督管理機關統一以“市場監督管理局”名義對外實施行政處罰行為奠定了基礎，推進了市場監督管理工作的規范化、法制化進程。

（三）統一案管系統，擴充案源渠道。全面啟用福州市市場監管“1+N”版案管系統，推進工商、質監、食藥監類型案件信息化管理，指導經辦人員依托“1+N”版案件管理系統對處罰信息公示進行操作，經局機關負責人審批通過后自動導到“國家企業信用信息公示系統（福建）”網站進行公示，避免人工錄入降低工作效率及信息錄入錯誤等問題。實現與福建省網上行政執法平臺的對接。印發《行政處罰信息公示暫行辦法》，規定了行政處罰信息公示的內容，包括：決定書文號、案件名稱、被處罰當事人基本情況、主要違法事實等六項內容；提出行政處罰信息公示工作及時率、準確率、覆蓋率達100%的考核標準。在年終績效考評中，對各辦案單位涉及行政處罰信息公示、立案數、結案數、罰沒款額一律以案管系統查詢數據為準，以考評推動案管系統的普及和使用。統一案件信息管理標準，各縣（市）區局按照“誰主辦、誰錄入、誰公示”的原則，統一使用“1+N”版案件管理系統，開展案件信息錄入與公開。對適用一般程序辦結的行政處罰信息案件定期進行排查，將公示情況反饋各部門，督促辦案人員及時進行查缺補漏。扎實推進12315、12365、12331平臺整合，歸并12345便民熱線、96196電梯救援熱線，構建“五線合一、并聯受理、歸口處置”的訴轉案機制，實現工商、質監、食藥監業務的案源線索共享。將“無照經營查處、打擊傳銷、食品藥品安全監管”等業務納入地方綜治“網格化”管理范疇，發揮網格員的“哨兵”作用，延伸監管觸角。

（四）統一執法鏈條，探索全域執法。加強市、縣（區）辦案機構執法聯動，整合系統條線上下的辦案資源和力量，在全系統形成齊抓共管、上下協作的辦案格局。組織全市各級辦案機構圍繞年度中心工作，對轄區存在的市場監管領域突出問題敢于亮劍、敢于碰硬。實施上級機關授權督辦制度，對人民群眾關注的熱點、重點線索問題，實施掛牌督辦、交叉執法。對市局辦理的大案要案，經局領導授權，由支隊、大隊抽調精干人員，協同作戰。根據“三定”方案，在人口集中、消費較活躍的五城區實行市屬執法大隊派駐區市場局執法模式，共派駐執法人員73名；積極破解市場監管部門分級管理模式中產生的“地方保護主義”“跨區域執法聯動不足”問題。制定出臺《基層市場監管部門規范化建設綱要》并以市政府名義轉發，大力引導區縣市場監管部門按照機構編制資源向基層一線傾斜的要求，將人員配置向基層所傾斜，推動全市系統執法力量的全面下沉。根據轄區監管市場主體密度，確定執法監管人員配比指導意見，在基層部門積極探索“以政府購買服務方式聘請專業人員充實監管”模式，緩解基層監管力量不足的困難。厘清城鄉結合部等行政毗連邊界地帶的執法權責，協調組織基層局打破地域界限，組織開展聯合執法，全力消除執法死角、盲區。

二、福州市探索市場監管綜合執法機制存在的問題

（一）人員配備與工作任務不適應。以福州市為例，各區縣局在人員配備上已向基層傾斜，但因當地黨委政府中心工作抽調、行政編制統籌使用、缺編人員配備不及時等原因，以致基層監管力量仍比較薄弱。如，現有6個區縣局的行政空編率超過5%（臺江局、倉山局、晉安區局、高新區局、福清局、長樂局），最高甚至超過17%（晉安區局、高新區局）。食品藥品以及特種設備安全監管專業人員仍比較缺乏，從公務員招錄考試機制本身看，筆試與面試環節無法突出專業優勢，導致招錄過程中專業人才無明顯競爭力，導致專業人才需求與監管需要仍存在較大矛盾。因各地財力狀況不同，部分區縣協管員配備數量較少，個別區縣局基層市場監管所協管員配備數量平均不足3人（閩清縣10個市場所，配備專職協管員24人，平均每所2.4人）；另一方面，由于部分區縣局購買社會服務支付的工資待遇相對較低，再加上基層協管員工作量大，導致無法招錄到符合專業、學歷要求的協管員。“三局合一”改革已有三年時間，還有部分縣區基層市場監管所班子至今不能配備到位，如高新區、臺江區、閩清縣等，直接影響了基層隊伍規范化建設進程。

（二）各業務板塊執法工作不均衡。當前，基層查辦案件更多向食品藥品安全、特種設備等方面傾斜，工商類型案件查辦力度下降趨勢明顯。相對于迅猛增加的市場主體數量、監管領域和新興行業來說，基層執法力量仍然比較薄弱，完成工作存在“十個茶杯九個蓋”“拆了東墻補西墻”的突擊應對思想。隨著部門由原來的省以下垂直管理改為由各級政府分級管理，執法辦案工作還受到來自地方的外力干擾，因“地方保護主義”影響行政執法現象時有發生，特別在查處房地產企業、金融案件以及在查辦電視臺、報社違法廣告案件時往往遭遇“門難進、臉難看、案難辦”的尷尬局面。隨著大量監管事權下放到基層，業務磨合仍需要時間，專業執法隊伍“斷檔”現象日益顯現，主要表現在少數老同志“傳幫帶”動力減退，部分骨干同志“自我提升”與“經驗交流”不足，多數年輕干部學習和受教機會偏少。

（三）監管責任與激勵機制不對等。隨著部門整合，監管領域的拓寬和監管職能的強化，基層市監所既要承擔主管部門的注冊登記、執法辦案、無照整治、特種設備安全監察等核心業務，還有地方政府交辦的其它事項，監管任務日益增多，基層工作壓力更加艱巨繁重。基層人員有生力量不足，有限的市場監管力量與無限監管任務之間的矛盾日益突出。以福州市為例，人員配備較強的鼓樓區局，共設10個市場監管所，但每個所平均人員不足8人，僅每人服務和監管的經營主體就超過2000戶。又如，永泰縣局，共設7個市場監管所，人員最少的所僅有3名干部，卻承擔著2個鄉鎮的市場監管任務。食藥、特種設備監管風險始終處于高位，追責問責成為常態化，基層普遍感覺工作累、壓力大、任務重、風險高。一些基層干部達到相應的年限，卻因無職數空缺無法晉升，造成“待遇不去，思想有想法”。一些干部對履職產生畏難情緒。特別是劃轉到縣（市）區基層的干部，因工作境遇難以改善，部分縣（市）區局已經出現年輕業務骨干通過遴選、外調等途徑離開現象，人員流失問題不容忽視。

三、關于繼續深化市場監管行政執法體制思考與建議

（一）深化國家層面市場監管行政執法體制改革，確保市場監管統一性。針對目前各地新型監管體制存在下改上不改、部門整合不一的現實，應當總結反思全國各地市場監管體制的實踐經驗與不足，從頂層設計上明確新型市場監管體制的部門構成、權限職責等，并在全國范圍內探索建立上下聯動、有效對接的市場監管體制，確保改革嚴肅性穩定性，減輕基層壓力。此外，現行法律法規的執法主體均無“市場監管部門”，執法依據仍沿用原工商、質監、食藥監等部門的數百部法律法規，法規體系相對滯后，因此，應當在現有的法律框架內，盡快完善市場監管程序法建設，完善相關制度和標準，實現監管執法程序流程再造，使綜合執法更加規范統一、有序高效。

（二）科學優化市場監管部門屬地分級管理模式，保障監管隊伍穩定性。可在人口集中、消費較活躍的城區實行市屬執法大隊派駐區市場局執法模式，破解市場監管部門分級管理后產生的“地方保護主義”“跨區域執法聯動不足”問題。可引導區縣市場監管部門按照機構編制資源向基層一線傾斜的要求，將人員配置向基層所傾斜，推動全市系統執法力量的全面下沉。可根據轄區監管市場主體密度，確定執法監管人員配比指導意見，在基層部門積極探索“以政府購買服務方式聘請專業人員充實監管”模式，緩解基層監管力量不足的困難。可參照政法部門人員編制管理模式，對市場監管部門行政執法人員實行“專編專用”，確保基層配備足夠的監管人員。對于條件成熟的設區市，可參照公安部門管理模式，實行城區市場監管部門由市以下垂直管理，進一步提升市場監管工作的區域協同性。

（三）探索行政執法類公務員“職級分離”管理，增強基層履職積極性。可建立基層行政執法人員收入與工作績效掛鉤的薪資體系，開辟基層行政執法人員職務晉升專業評價通道，提升基層執法崗位吸引力，增強基層監管一線干部主動作為、服務經濟發展的驅動力。實行綜合管理類、行政執法類、專業技術類干部分類管理，完善市場監管人員激勵機制。對于食品、藥品、化妝品、醫療器械、餐飲等技術性較強的崗位人員單列或歸入專業技術類干部序列，將行政執法人員從繁忙的事務性工作中解脫出來，實行行政執法類干部分類管理考核，參照公安等部門建立行政執法崗位晉升和特殊津貼激勵機制。對基層行政執法干部從辦案數量和質量、工作業績、工作態度、業務技能、知識水平等方面進行考核，進一步提高基層干部的履職積極性。