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近日，省法院舉辦第二期法官沙龍。省法院副院長吳錦標(biāo)、省法院各業(yè)務(wù)庭、各中基層法院法官和法官助理及山東法官培訓(xùn)學(xué)院教師共計40余人參加了沙龍。與會人員圍繞“行政訴訟中涉及基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的認(rèn)定問題”，結(jié)合典型案例進(jìn)行了氣氛熱烈的互動交流。 01 問題一：行政訴訟涉及民事爭議案件的審理問題 行政庭任權(quán)對民行交叉案件訴訟處理機制作了文獻(xiàn)綜述。行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的交織是一個具有世界性的問題。自20世紀(jì)90年代以來，河南省焦作市房地產(chǎn)糾紛案件引起了理論界與實務(wù)屆對于民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系交織共存問題的深入思考。雖然目前我國對于民行交叉案件及其處理已經(jīng)有了一定的認(rèn)識，但在很多領(lǐng)域還存在著不少疑惑。 行政庭溫貴能認(rèn)為，審理此類案件，根據(jù)民事爭議對化解行政爭議所起的作用是否是決定性的，可從先行解決民事爭議、不解決民事爭議不影響行政訴訟以及一并處理民事爭議三方面分析：一是通常情況下，民事爭議是行政爭議的前提和基礎(chǔ)，提起行政訴訟必須先行解決民事爭議。此類案件，人民法院一般不宜在行政訴訟審查階段對登記行為的實體內(nèi)容過度審查。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第八條即為如此。二是民事爭議是否得到解決并不影響行政爭議的化解。三是在行政訴訟中一并解決民事爭議。新《行政訴訟法》第六十一條在借鑒先前審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，增設(shè)了一并解決民事爭議的制度。但是從當(dāng)前審判實踐情況來看，一并解決民事爭議案件數(shù)量很少，類型單一。 民一庭陳東強認(rèn)為，民事訴訟判決結(jié)果與行政訴訟判決結(jié)果相互沖突，并不必然導(dǎo)致再審，相互沖突的兩類訴訟之裁判結(jié)果也可以是互不干擾的。如行政訴訟認(rèn)定登記材料中所加蓋的公章是虛假的，但是在民事訴訟中，公司使用的是虛假公章，如果能證明確實是其真實意思表示，我們?nèi)匀徽J(rèn)為民事法律行為有效。此類案件如何不受彼此干擾的順暢處理，應(yīng)該是將來制度構(gòu)建的方向。 行政庭侯勇認(rèn)為，新《行政訴訟法》規(guī)定了一并解決民事爭議制度，但是相關(guān)制度設(shè)計依然不是很到位。基層法院實踐中，立案階段就建議當(dāng)事人先提起民事訴訟，否則不予立案，但是這顯然不符合立案登記制，也不符合法官不能拒絕裁判的法理。那么，如何在行政訴訟中一并解決相關(guān)民事爭議就不完全是一個法律問題，還是一個利益衡量問題。對此，大體可以分為三類情況予以處理：一是如果案件依法裁判，其結(jié)果不公正且社會價值導(dǎo)向不好，那么，裁判該案件需要進(jìn)行利益衡量，如《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》。二是基礎(chǔ)民事爭議沒有解決，行政訴訟難以進(jìn)行，行政訴訟中現(xiàn)有的證據(jù)又解決不了民事爭議。對此類案件，判決撤銷被訴行政行為，不失為一種解決方案。三是現(xiàn)有證據(jù)足以證明被訴行政行為可以撤銷，那么，完全可以撤銷。這樣撤銷行政行為后，直接處理民事爭議即可。 審監(jiān)一庭劉洋認(rèn)為，就司法實踐的角度看，應(yīng)該具體問題具體分析。對于民商事案件中的公文書證如何采信的問題，要按照證據(jù)審查規(guī)則進(jìn)行審查，經(jīng)過質(zhì)證認(rèn)證方可采信。在現(xiàn)有法律框架下，一般不應(yīng)直接對民事基礎(chǔ)法律關(guān)系問題作出認(rèn)定。參照民商事案件的處理經(jīng)驗，可認(rèn)定該民事基礎(chǔ)問題不屬于行政案件審理范圍，待民事基礎(chǔ)問題解決后當(dāng)事人可另行起訴，保留其訴權(quán)予以處理。 法官學(xué)院鞠吉瑞認(rèn)為，行政登記不可能有一個統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)：第一，不同的行政登記行為有著不同的性質(zhì)。第二，行政機關(guān)在登記行為中的審查義務(wù)，類似于法院審理案件事實認(rèn)定中的證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是多元化的，相應(yīng)的，行政機關(guān)對不同性質(zhì)的登記行為，也應(yīng)有不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。第三，行政登記中要求行政機關(guān)進(jìn)行實質(zhì)審查不現(xiàn)實、不合理。 行政庭姚美科認(rèn)為，前提爭議先行原則是處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭議的基本原則。當(dāng)民事爭議構(gòu)成解決行政爭議的前提，直接影響和決定行政裁判的結(jié)果時，關(guān)聯(lián)民事爭議一般不適合在行政訴訟中一并處理。如果當(dāng)事人之間對所涉民事問題雖有爭議，但不影響行政審判的結(jié)果，或者案件中的其他證據(jù)足以解決行政爭議，也不需要中止行政訴訟。即使基礎(chǔ)民事爭議解決成為處理行政案件的關(guān)鍵，人民法院不宜要求當(dāng)事人就基礎(chǔ)民事爭議另行提起民事訴訟，而中止行政案件的審理，否則極有可能出現(xiàn)當(dāng)事人不提民事訴訟導(dǎo)致行政訴訟陷入無法恢復(fù)審理并作出判決的尷尬境地。在當(dāng)事人不能主動就基礎(chǔ)民事爭議提起訴訟的情形下，法院應(yīng)當(dāng)主動審查并綜合考慮應(yīng)保護(hù)的各方利益做出裁判。人民法院對基礎(chǔ)民事爭議的審查應(yīng)當(dāng)堅持必要但有限審查原則。 02 問題二：公司登記行政訴訟對民事關(guān)聯(lián)問題的審查處理問題 研究室陳希國認(rèn)為，對登記的司法審查應(yīng)該回歸到法律規(guī)定本身，主觀上不宜對變更登記和設(shè)立、注銷登記的審查尺度有所區(qū)別，看法律如何分別規(guī)定的，即使有區(qū)別，法律會將這種區(qū)別蘊含在規(guī)定之中。此外，對登記的審查，登記機關(guān)對材料的真實性負(fù)有審慎審查義務(wù)，這種審查應(yīng)當(dāng)與登記機關(guān)掌握的甄別技術(shù)的現(xiàn)狀相吻合。某種意義上，司法機關(guān)的審查對行政機關(guān)履職的進(jìn)步是有推動作用的。 淄博中院陳磊認(rèn)為，公司登記的性質(zhì)在一定程度上決定了公司登記行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，繼而對判決方式以及判決的效力產(chǎn)生影響。公司登記，最主要的性質(zhì)在于其公示性，據(jù)此賦予公司登記以公信力和對抗力。原則上，只要所作登記與客觀事實或當(dāng)事人的意思表示不符，即使登記機關(guān)已盡到法定及審慎義務(wù)，亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定登記行為違法。上述司法審查原則，決定了在公司登記行政案件中對民事關(guān)聯(lián)問題進(jìn)行審查的可得性。除了在一并提起解決民事爭議案件中，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議糾紛等民事爭議直接作出司法裁判外，在單獨的行政訴訟中，亦可以對民事行為的真實性，根據(jù)有效證據(jù)在行政訴訟中予以認(rèn)定。 行政庭宋海東認(rèn)為，有必要對采用虛假材料進(jìn)行登記的行為予以區(qū)分：用虛假材料申請工商登記的，原則上予以撤銷，但撤銷登記會導(dǎo)致不誠信導(dǎo)向的，應(yīng)慎重考慮是否應(yīng)予撤銷，《最高人民法院關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀(jì)要》中對此也有所規(guī)定。 德州中院宋冬梅認(rèn)為，審慎審查實際上包括嚴(yán)格的形式審查與一定程度的實質(zhì)審查。在公司登記中，登記機關(guān)雖然不對申請材料的真實性負(fù)有實質(zhì)審查的義務(wù)，但是至少應(yīng)該從形式上排除虛假材料，在合理注意范圍內(nèi)對材料真實性負(fù)責(zé)。此外，審慎審查的同時，要考慮行政效率的實際問題。對于嚴(yán)重影響行政效率的，可認(rèn)定為已經(jīng)超出了審慎審查的幅度。 諸城法院崔兆在認(rèn)為，在基層法院的行政審判實踐中，涉及民事基礎(chǔ)法律關(guān)系認(rèn)定的案件主要是公司登記、不動產(chǎn)登記等案件。涉公司登記案件實踐中，通過民事訴訟先行解決民事爭議，更有利于實現(xiàn)矛盾的實質(zhì)性化解。行政登記行為是一種與行政確認(rèn)、行政許可相并列的獨立性行政行為，對于這一行為的審查應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的行政實體法規(guī)范進(jìn)行。《公司登記管理條例》規(guī)定登記機關(guān)應(yīng)履行審慎審查義務(wù)，對此審慎審查義務(wù)，在司法審查中主要還是一種法益衡量的過程。 03 問題三：土地承包經(jīng)營權(quán)行政登記案件中對于土地承包經(jīng)營合同的審查標(biāo)準(zhǔn)問題 行政庭劉白鴿認(rèn)為，從審判實踐的角度來看，登記機關(guān)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是在在形式審查的基礎(chǔ)上，基于法律規(guī)定、遵循法律原則、運用一定法律方法進(jìn)行的一種獨立的審查方式。該種審查方式，既審查了事實問題，也在一定程度上審查了法律問題，可稱之為法律性審查。法律性審查，必然涉及到審查的標(biāo)準(zhǔn)問題，對標(biāo)準(zhǔn)的把握又涉及到登記機關(guān)的主觀狀態(tài)，由此引出了審慎審查義務(wù)（標(biāo)準(zhǔn)）的概念。審慎審查標(biāo)準(zhǔn)跳出了形式和實質(zhì)審查之爭，增強附帶處理民事關(guān)聯(lián)問題的可能性，登記機關(guān)可對該民事關(guān)聯(lián)問題的真實性和合法性進(jìn)行判斷，可在行政訴訟中一并予以解決。 淄博中院陳磊認(rèn)為，大多數(shù)訴土地承包經(jīng)營權(quán)登記的案件，核心問題在于基礎(chǔ)的土地使用權(quán)存在糾紛。一種表現(xiàn)是爭議雙方均有承包合同，合同中的土地存在重合，該類案件應(yīng)當(dāng)先行解決承包經(jīng)營權(quán)糾紛。另一種表現(xiàn)是，爭議的雙方，一方為土地的實際使用人，另一方為承包經(jīng)營合同的承包方，如果要在行政登記訴訟中一并解決該類民事爭議，要受限于民事訴訟受案范圍以及政府先行確權(quán)的原則，從而無法對民事爭議作出裁斷。此時，可以依據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對登記合法性作出判決。 濟南中院陳偉認(rèn)為，集體土地確權(quán)登記案件尤其要考慮爭議的實質(zhì)化解問題。這類案件形式上是土地登記爭議，實質(zhì)上卻是土地所有權(quán)的歸屬爭議。行政復(fù)議和行政訴訟無法解決土地權(quán)屬爭議，反而導(dǎo)致土地權(quán)屬爭議久拖不決，更加激化了矛盾，最終案件當(dāng)事人均對復(fù)議機關(guān)和人民法院不滿。土地權(quán)屬爭議由行政機關(guān)調(diào)查處理完畢后，如果行政機關(guān)認(rèn)定相鄰人的權(quán)屬異議成立，相鄰人也可以依據(jù)處理決定，直接要求土地登記機關(guān)糾正原登記行為，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，這更有利于糾紛的高效實質(zhì)性解決。如果行政機關(guān)認(rèn)定相鄰人權(quán)屬異議不成立，則復(fù)議機關(guān)和人民法院可以根據(jù)處理決定，認(rèn)定土地相鄰人與集體土地確權(quán)登記行為沒有利害關(guān)系，駁回土地相鄰人的行政復(fù)議申請或者起訴。 德州中院宋冬梅認(rèn)為，審判實踐中，涉及民事爭議的行政登記案件經(jīng)常出現(xiàn)以下三類困境：一是當(dāng)事人在民事訴訟中止后，提起行政訴訟，但行政審判人員發(fā)現(xiàn)需要先解決民事爭議，但只能被迫審理。二是當(dāng)事人提起行政訴訟，二審才發(fā)現(xiàn)需要先解決民事爭議，因當(dāng)事人申請一并解決民事爭議的時間僅限于一審調(diào)查結(jié)束前，二審因此裁定中止，告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟，但當(dāng)事人一直不提起民事訴訟，在結(jié)案時間壓力下，行政審判人員不得不恢復(fù)審理。三是行政案件中止后，當(dāng)事人另行提起民事確權(quán)訴訟，但民事判決卻以行政案件中原告和第三人爭議的不動產(chǎn)權(quán)證為主要證據(jù)，認(rèn)定原告訴訟請求不能成立，判決駁回原告的訴訟請求。盡管行政案件是不能以此來認(rèn)定原告與被訴登記行為存在利害關(guān)系的，但是明知道生效民事判決存在問題，行政案件也不敢因此對基礎(chǔ)民事爭議作出明確不同的認(rèn)定，只能含糊帶過。 行政庭劉美認(rèn)為，房屋抵押登記民行交叉類案件，對于以民事基礎(chǔ)法律關(guān)系爭議作為撤銷行政登記理由的，應(yīng)先解決民事爭議。關(guān)于行政機關(guān)審查義務(wù)是實質(zhì)審查還是形式審查，應(yīng)依據(jù)行政登記行為的法律性質(zhì)加以區(qū)分：賦權(quán)類的登記行為，行政機關(guān)承擔(dān)實質(zhì)審查義務(wù)。僅具有公示公信效力的登記行為，行政機關(guān)僅具有形式審查義務(wù)。 諸城法院崔兆在認(rèn)為，涉不動產(chǎn)登記案件實踐中，先行解決民事爭議較為適宜。民事關(guān)系無效或者被撤銷后，當(dāng)事人可以向不動產(chǎn)登記機關(guān)申請變更登記等，無需再通過行政訴訟解決不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證的效力問題。一并解決民事爭議雖然有相關(guān)的法律規(guī)定，但是在目前法律規(guī)定相對較少，實踐中如何一并審理，面臨諸多困境，仍然需要探索處理。 04 問題四：收養(yǎng)行政登記案件中對于收養(yǎng)行為效力的審查問題 淄博中院陳磊認(rèn)為，從理論上講，收養(yǎng)登記具有較強的行政許可的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)對其采取較為嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。但畢竟《收養(yǎng)法》系1991年制定，很多理念已不符合我國當(dāng)前的人口國情，在鼓勵生育的時代背景下，收養(yǎng)登記的審查應(yīng)著重于收養(yǎng)人的收養(yǎng)能力以及是否有利于被收養(yǎng)人的成長，對于“收養(yǎng)人有無子女”這一事實，不宜賦予登記機關(guān)過于嚴(yán)苛的審查義務(wù)。 行政庭孔騰認(rèn)為，一般而言，基于行政成本、行政效率及可操作性的考慮，除非法律法規(guī)明確為實質(zhì)審查，否則一般為形式審查。收養(yǎng)關(guān)系是自登記之日起生效，無登記則不能成立收養(yǎng)，也就不能形成法律上的養(yǎng)父母養(yǎng)子女關(guān)系，所以從這個角度上講，收養(yǎng)屬于行政許可，應(yīng)進(jìn)行實質(zhì)審查。行政機關(guān)的形式審查與法院的司法審查限度不是一一對應(yīng)的。人民法院審查的重點是審查登記程序及是否盡到了審慎審查的義務(wù)，但是對于客觀事實部分，審理過程中可以查明或確認(rèn)屬于應(yīng)予撤銷或確認(rèn)違法的，即便行政機關(guān)盡到了審慎審查的義務(wù)，人民法院仍然要根據(jù)已查明的案件事實對登記或頒證行為是否合法作出判斷。 “ |
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