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作者注：此文為個人學習筆記，僅供參考。 《無證無照經營查處辦法》解讀與釋義 文/斌哥 【背景解讀】 《無照經營查處取締辦法》是國務院2003年1月制定的，主要是為了解決當時未依法取得許可的“五小”（小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小鋼鐵廠）等無證無照經營活動比較突出的問題。《無照經營查處取締辦法》的頒布施行，為工商部門查處無證無照經營提供了法律依據，對整頓市場秩序、促進經濟健康發展發揮了積極作用。但是，隨著商事制度改革的不斷深化，實施中出現了一些與實際情況不適應的問題，主要是對無證無照經營查處的范圍過寬，難以滿足鼓勵創業創新的需求，對工商部門與許可部門的監管職責劃分也不夠清晰，相關條款與行政強制法規定不一致等。2015年10月13日，國務院發布《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號文），要求進一步轉變市場監管觀念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事后監管體制，適應深化商事制度改革的需要。有必要通過調整相關規定，落實國發〔2015〕62號文精神，充分鞏固改革成果，優化現行市場監管體制，解決工商部門和許可審批部門職責交叉重疊的問題，統一違法行為的法律責任，切實提高事中事后監管的效率。 2014年12月19日，工商總局辦公廳下發關于征求對《無證無照經營查處辦法（修訂草案）》意見的通知。 2015年6月，工商總局起草了《無證無照經營查處辦法（修訂送審稿）》（以下簡稱送審稿）上報國務院。 2016年2月1日，國務院法制辦發布的《無證無照經營查處辦法（征求意見稿）》。 2017年8月6日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《無證無照經營查處辦法》，自2017年10月1日起施行。 無證無照經營查處辦法 【舊文對照】 無照經營查處取締辦法 【解讀釋義】 由于商事制度改革已將大部分前置許可改為后置，無證必無照的情形已經發生了改變，具備了無證和無照分別處理的制度條件，為適應這一變化，將《無照經營查處取締辦法》的名稱修改為《無證無照經營查處辦法》。同時，由于《行政強制法》沒有將“取締”作為行政強制措施，相關法律行政法規也沒有關于“取締”的明確定義，刪去了名稱中的“取締”。 第一條 為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。 【舊文對照】 與《無照經營查處取締辦法》第一條完全一致。 【解讀釋義】 目的條款，無需贅言。 第二條 任何單位或者個人不得違反法律、法規、國務院決定的規定，從事無證無照經營。 【舊文對照】 第二條 任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營。 【解讀釋義】 一般性禁止條款。 在實行“先照后證”制度后，營業執照不再是從事經營活動的唯一合法憑證，對于后置許可項目，經營者在領取營業執照后，還須取得相應的后置行政許可，才能開展經營活動。故此條將無證、無照并列。 與《無照經營查處取締辦法》相比，此條還增加了“國務院決定”為持證持照經營的依據。因為，根據《行政許可法》第十四條的規定，“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。”也就是說，辦法中“依法取得許可”、“依法取得營業執照”所指的“法”應限于法律、法規、國務院決定。 但是，可以設定行政許可的并不僅限于法律、法規、國務院決定。《行政許可法》第十五條規定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。”未取得依據省級政府規章設定的許可的行為需要根據設定許可的規章來查處。 第三條 下列經營活動，不屬于無證無照經營： （一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動； （二）依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。 【舊文對照】 第二十一條 農民在集貿市場或者地方人民政府指定區域內銷售自產的農副產品，不屬于本辦法規定的無照經營行為。 【解讀釋義】 一般性豁免條款。 本條第（一）項規定放寬了不屬于無證無照經營活動的范圍，明確地界定了某些不受查處的無證無照經營行為，這些特殊的經營行為不再要求經營者辦理工商登記，雖然沒有營業執照，但屬于合法經營，不受查處。與舊規定相比，“銷售農副產品”取消了“農民”、“自產”這兩個限定條件，同時增加了“日常生活用品”、“便民勞務活動”兩個經營項目。 市場經濟活動中，農副產品和日常生活用品的銷售其實是十分普遍的經營行為，以個人技能提供勞務服務也可以是很普遍的經營行為。但是，并非所有銷售農副產品和日常生活用品的經營行為以及個人勞務服務行為都無需登記注冊，無需登記注冊必須具備一個共同的特別條件或法律要件，這就是“在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間”從事上述經營活動，只有這種在指定場地和指定時間內從事的銷售行為和服務行為才是無需辦理營業執照的經營行為。這類經營行為最為典型的就是通常所稱的在“早市”和“晚市”的經營行為。這一規定充分地反映了適當放寬市場管制、合理利用城鄉公共空間、滿足城鄉居民日常生活便利和小額經營活動需求的改革方向和立法目的，有利于鼓勵社會投資創業，激發市場活力，并為地方人民政府根據本地實際，靈活創新管理預留制度空間。 “農副產品”、“日常生活用品”、“便民勞務活動”的具體范圍辦法并未明確，但多數情況不會有爭議，如有爭議執法中需根據普通大眾的理解來界定，并適當從寬把握為宜。工商總局起草的修訂草案曾規定為“除食品、藥品外的日常生活用品”，將食品、藥品排除在日常生活用品之外，國務院公布的正式稿去掉了食品藥品除外的規定，具體如何把握還需在實踐中等待工商總局的解釋。 本條第（二）項規定的是依法可以“無證”或“無照”的情形。需要注意的是依法“從事無須取得許可”的行為如果沒有依法取得營業執照，仍然屬于“無照”經營行為。 依法無需“辦理注冊登記的經營活動”主要是指律所、非營利性醫院和非營利性學校等，這些機構取得許可后無需辦理營業執照。但營利性的醫院和營利性的民辦學校、培訓機構等需要辦理營業執照。 這里的豁免已經依然是“法律、行政法規、國務院決定的規定”，如前所述，與《行政許可法》第十五條規定有所出入。 第四條 縣級以上地方人民政府負責組織、協調本行政區域的無證無照經營查處工作，建立有關部門分工負責、協調配合的無證無照經營查處工作機制。 【舊文對照】 新增條款 【解讀釋義】 舊的《無照經營查處取締辦法》沒有地方政府職能的規定，但是查處無證無照經營工作涉及多個社會管理領域、眾多行管管理部門，需要政府統一領導，牽頭抓總、協調指導、齊抓共管，實踐中各地政府也都建立了聯席會議等制度進行協調。尤其是根據《中央社會治安綜合治理委員會辦公室國家工商行政管理總局關于做好將查處取締無證無照經營納入社會治安綜合治理目標考評工作的意見》（綜治辦〔2010〕44號）要求，各地都建立了查處取締無照經營工作聯席會議制度。聯席會議由黨委政府領導，綜治辦、工商局以及公安、財政、文化、衛生、國土、建設、人力資源與社會保障、農業、環保、質檢、食品藥品監管等有關市場審批、登記、建設、管理部門參加，辦公室設在工商局。《無證無照經營查處辦法》將實踐中的做法進行上升到法規的正式規定。 第五條 經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。 第六條 經營者未依法取得營業執照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。 第七條 經營者未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規定予以查處。 【舊文對照】 第四條 下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處： （一）應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為； （二）無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為； （三）已經依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為； （四）已經辦理注銷登記或者被吊銷營業執照，以及營業執照有效期屆滿后未按照規定重新辦理登記手續，擅自繼續從事經營活動的無照經營行為； （五）超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為。 前款第（一）項、第（五）項規定的行為，公安、國土資源、建設、文化、衛生、質檢、環保、新聞出版、藥監、安全生產監督管理等許可審批部門（以下簡稱許可審批部門）亦應當依照法律、法規賦予的職責予以查處。但是，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。 【解讀釋義】 這三條是關于無證無照查處部門的規定。 按照“取締辦法”的規定，無照經營和無證經營統稱無照經營，都由工商行政管理部門負責查處，同時許可審批部門亦可查處無證經營行為。商事制度改革后，實行以“先照后證”為主的制度，“取締辦法”中無照無證查處區分不明確的監管體制，已經不能適應商事制度改革和營造寬松創業創新環境的需求。因此，“查處辦法”對接“先照后證”商事制度，在法規名稱上將無證和無照并列，明確區分了無證經營和無照經營，實行無照經營和無證經營分別由工商行政管理部門和許可審批部門查處的制度。 經營者未依法取得許可證、批準文件，或者許可證、批準文件被吊銷、撤銷、有效期屆滿，擅自從事有關經營活動的，為無證經營。 經營者依法只須取得營業執照即可從事經營活動，或者已取得許可證或者批準文件，但未取得營業執照，擅自從事經營活動的，為無照經營。 無證經營包括三種類型：一是無證有照，只有營業執照沒有許可證；二是無證無照，既無許可也無營業執照；三是無證無需照，沒有許可證，但有關行業不需要取得營業執照，如律師事務所等。其中第五條規定的為包含無證有照、無證無需照兩種，第七條規定的為無證無照。 舊的《無照經營查處取締辦法》第四條對無證經營實際上僅僅規定了無證有照、無證無照兩類，比《無證無照經營查處辦法》規定范圍的要窄。依照舊的《無照經營查處取締辦法》，工商部門和許可審批部門都負有查處無證無照、無證有照行為的職責，這一體制對發揮工商部門貼近市場的優勢，有效打擊違法經營行為起到重要作用。但是，隨著審批制度的改革，上述體制也逐步呈現出一些問題：一是部門職責不清。在多個執法機關負責查處無證無照、無證有照的過程中，存在相互推諉的現象，一旦出現問題也難以追責。二是法律責任負擔不平衡。由于工商部門和許可審批部門分別依據現行辦法和有關法律法規查處無照行為，導致同一違法行為由不同部門查處時承擔不同法律責任。三是許可審批部門重許可、輕監管，甚至只許可不監管的情況時有發生。 針對上述問題，《無證無照經營查處辦法》第五條、第六條、第七條按照“事實行為類型化”的方法，合理區分了“無證經營”、“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，分別確定了其查處機關：對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。對無證經營的，法律、法規、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規定的，由規定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規定予以查處。明確工商部門和許可部門對無證無照經營的查處權限、厘清職責，有利于構建權責明確、透明高效的事中事后監管體制。克服了此前規定“偏重無照經營、輕視無證經營”的制度缺陷，從而，避免了此前行政監管職責不分、職責沖突、互相推諉、無人負責，百姓投訴無門、監管無效的情形，較好地貫徹了“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則。對監管授權模糊之處，采取了“事前補充授權”的方式，確保事有人管、責有人負，實現監管無縫銜接。對法律、法規、國務院決定沒有規定查處部門或者查處部門規定不明確的行政許可，統一授權“由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處”。 值得注意的時，工商部門并不是可以從此不再過問無證經營。第五條規定，法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的無證經營行為，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。根據目前的實際，這些規定不明確的無證經營行為，最后很有可能還是由工商部門負責查處。《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》規定：“法律法規沒有規定市場監管部門和監管職責或規定不明確的，工商部門、審批部門和行業主管部門要按照分工履行好市場監管職責，及時發現和查處問題。審批部門或行業主管部門在發現違法違規行為后，有專門執法力量的，由其牽頭負責查處；沒有專門執法力量或執法力量不足的，應充分發揮工商部門市場監管骨干作用，審批部門或行業主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。” 需要說明的是，由于《個體工商戶條例》規定，無固定經營場所的攤販管理規定由省、自治區、直轄市人民政府制定，因此“查處辦法”沒有具體涉及無固定場所的攤販的監管查處職責。 另外，第六條規定無照經營由履行工商行政管理職責的部門予以查處，未直呼工商行政管理部門，可能是立法層面上第一次對基層市場監管體制改革的回應，因為基層多數都合并為市場監管局，工商局已經不存在了。 第八條 工商行政管理部門以及法律、法規、國務院決定規定的部門和省、自治區、直轄市人民政府確定的部門（以下統稱查處部門）應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網絡平臺加強信息共享；發現不屬于本部門查處職責的無證無照經營，應當及時通報有關部門。 【舊文對照】 第六條 對于已經取得營業執照，但未依法取得許可證或者其他批準文件，或者已經取得的許可證或者其他批準文件被吊銷、撤銷或者有效期屆滿后未依法重新辦理許可審批手續，擅自從事相關經營活動，法律、法規規定應當撤銷注冊登記或者吊銷營業執照的，工商行政管理部門應當撤銷注冊登記或者吊銷營業執照。 第七條 許可審批部門在營業執照有效期內依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準文件，或者許可證、其他批準文件有效期屆滿的，應當在吊銷、撤銷許可證、其他批準文件或者許可證、其他批準文件有效期屆滿后5個工作日內通知工商行政管理部門，由工商行政管理部門撤銷注冊登記或者吊銷營業執照，或者責令當事人依法辦理變更登記。 【解讀釋義】 本條主要規定了查處部門要加強信息共享和線索移送通報等協同監管措施。 關于信息共享，對工商部門來說就是要履行“雙告知”職責。在辦理登記注冊時，工商部門要根據省級人民政府公布的工商登記后置審批事項目錄告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批部門，并由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。在辦理登記注冊后，工商部門要運用信息化手段，對經營項目的審批部門明確的，將市場主體登記注冊信息及時告知同級相關審批部門；對經營項目的審批部門不明確或不涉及審批的，將市場主體登記注冊信息及時在企業信息共享平臺上發布，相關審批部門或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好后續監管工作。 由于舊的《無照經營查處取締辦法》第七條被刪除，對于許可監管部門如何向工商部門進行信息共享，目前還沒有比較具體明確的規定。《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》只是籠統規定：“2016年底前，地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。區分涉密信息和非涉密信息，依法實施對企業信息在采集、共享、使用等環節的分類管理，依法予以公示，并將有關信息記于相對應企業名下。通過構建雙向告知機制、數據比對機制，把握監管風險點，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事后監管。”規定許可事項的專項法規如有信息共享規定按照其規定執行。 對于線索通報，可根據當地的具體規定執行，及時采取書面通報為宜。 第九條 任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。 查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，并為舉報人保密。 【舊文對照】 第二十條 任何單位和個人有權向工商行政管理部門舉報無照經營行為，工商行政管理部門一經接到舉報，應當立即調查核實，并依法查處。 工商行政管理部門應當為舉報人保密，并按照國家有關規定給予獎勵。 【解讀釋義】 本條是關于舉報的規定。與舊辦法相比，本條有如下變化：一是接受舉報的部門由工商部門擴大為所有的查處部門；二是列舉了電話、信箱或者電子郵件地址等受理舉報的方式；三是明確對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果；四是刪除了舉報獎勵的有關規定。 第十條 查處部門依法查處無證無照經營，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。 【舊文對照】 第八條 工商行政管理部門依法查處無照經營行為，實行查處與引導相結合、處罰與教育相結合，對于下崗失業人員或者經營條件、經營范圍、經營項目符合法律、法規規定的，應當督促、引導其依法辦理相應手續，合法經營。 【解讀釋義】 強調督促、引導，調節管控力度，避免一概取締的簡單化執法。要包容監管、溫情監管，監管過程中也是服務過程，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。轉變政府職能，不僅要從過去以“審批”為主轉向以“事中事后監管”為主，更要轉向以“優化服務”為主。針對海灘網紅美食“阿大蔥油餅”的事件，李克強總理曾批示有關部門，要“以小窺大”，“這些小食店都是小本生意，屬于草根創業，群眾口碑好，也有創新發展的意愿和社會需求。”李克強說，“對這些業態的監管，怎么把握好分寸，既執行有關規定，又扶持善待創業者?這個問題需要我們認真思考。” 第十一條 縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權： （一）責令停止相關經營活動； （二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況； （三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現場檢查； （四）查閱、復制與涉嫌無照經營有關的合同、票據、賬簿以及其他有關資料。 對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用于無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。 對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定采取措施。 【舊文對照】 第九條 縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經營行為進行查處取締時，可以行使下列職權： （一）責令停止相關經營活動； （二）向與無照經營行為有關的單位和個人調查、了解有關情況； （三）進入無照經營場所實施現場檢查； （四）查閱、復制、查封、扣押與無照經營行為有關的合同、票據、賬簿以及其他資料； （五）查封、扣押專門用于從事無照經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物； （六）查封有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的無照經營場所。 【解讀釋義】 本條是關于查處部門職權和強制措施的規定。 與舊的辦法相比，新規主要變化有：一是取消了工商部門對“與涉嫌無照經營有關的合同、票據、賬簿以及其他有關資料”的查封、扣押權；二是對“對涉嫌用于無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品”取消了“專門用于無照經營活動”的限制，理論上只要涉嫌用于無照經營就可以查封、扣押；三是對于查封“對涉嫌從事無照經營的場所”，取消了“有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源”限制；四是明確對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定采取措施，不的依據本條前兩款行使職權。 同時，《無照經營查處取締辦法》的第十、十一、十二、十三、十六條關于查封、扣押的有關程序性規定，由于與《行政強制法》的相關規定不一致被刪除，查封、扣押的有關程序性規定適用《行政強制法》的相關規定。 第十二條 從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規的規定予以處罰。 【舊文對照】 第十七條 許可審批部門查處本辦法第四條第一款第（一）項、第（五）項規定的違法行為，應當依照相關法律、法規的規定處罰；相關法律、法規對違法行為的處罰沒有規定的，許可審批部門應當依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規定處罰。 【解讀釋義】 本條是關于無證經營罰則的規定。 從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規的規定予以處罰。如果相關法規沒有規定，不能依據《無證無照經營查處辦法》對無證經營進行處罰。這一規定與《無照經營查處取締辦法》第十七條有所不同。 建設部（建法函[2005]166號）函曾就無證經營出租汽車行為是否適用《無照經營查處取締辦法》請示專門請示國務院法制辦，國務院法制辦經研究并征求交通部、國家工商總局意見，答復如下：《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）第112項規定，出租汽車經營資格證的核發由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門實施。根據《無照經營查處取締辦法》第十七條的規定，相關法律、法規對無證經營出租汽車行為的處罰沒有規定的，縣級以上地方人民政府出租 汽車行政主管部門應當依照《無照經營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規定處罰。 但是，根據第十二條的規定，許可審批部門不得再依據《無證無照經營查處辦法》查處無證經營行為，職能依據相關法律、法規的規定查處處罰。 關于許可的相關法規可謂浩如煙海，具體可以參閱《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》的附件：《法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照后證”改革相關審批項目》（共計186項）。 第十三條 從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。法律、行政法規對無照經營的處罰沒有明確規定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。 【舊文對照】 第十四條 對于無照經營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關于非法經營罪、重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款；無照經營行為規模較大、社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；無照經營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的，沒收專門用于從事無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。 對無照經營行為的處罰，法律、法規另有規定的，從其規定。 【解讀釋義】 本條是關于無照經營罰則的規定。 對無照經營，工商部門首先應依照《公司法》、《公司登記管理條例》、《企業法人登記管理條例》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等相關法律、行政法規的規定予以處罰。如果沒有上位法依據，不得依據規章等對無照經營進行處罰。 法律、行政法規對無照經營的處罰沒有明確規定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。比如對于個體工商戶無照經營，《個體工商戶條例》沒有明確規定，工商部門可以直接依據《無證無照經營查處辦法》第十三條處罰。 從工商部門十余年的執法實踐看，涉及危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的案件數量不到全部查處無照經營案件的1%，涉及行政許可的無照經營案件數量不到全部案件數量的四分之一，即將近四分之三的無照經營案件為一般違法行為。對法律、行政法規對其處罰沒有明確規定的無照經營行為，鑒于其社會危害性不大，《辦法》適當減輕其法律責任。第一，注意人性化、柔性執法。鑒于無照經營者多為小商人，經營設備及工具是其謀生的生產資料，一旦予以沒收將引發激烈沖突，《辦法》對無照經營行為僅規定可采取“查封、扣押”其經營設備及工具的行政強制措施，不再規定可采取“沒收工具”的法律責任，減少了執法者和違法者之間的沖突；第二，改變了此前的“罰款執法模式”。大幅降低了對無照經營者的罰款處罰標準，最高處罰額度從2萬元、20萬元及50萬元降低為1萬元，適當減輕了無照經營的經濟責任。 第十四條 明知屬于無照經營而為經營者提供經營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。 【舊文對照】 第十五條 知道或者應當知道屬于本辦法規定的無照經營行為而為其提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款；為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的無照經營行為提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。 【解讀釋義】 本條是關于為無照經營提供便利條件的規定。主要變化如下：一是只規定了對為無照經營行為提供便利條件的處罰，沒有規定對為無證經營行為提供便利條件的處罰，對為無證經營行為提供便利條件的處罰需要根據相關法規進行；二是大幅降低了罰款幅度，最高罰款由50萬大幅降為5千。 第十五條 任何單位或者個人從事無證無照經營的，由查處部門記入信用記錄，并依照相關法律、法規的規定予以公示。 【舊文對照】 新增條款。 【解讀釋義】 本條是關于信用監管的規定。 第十六條 妨害查處部門查處無證無照經營，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定予以處罰。 【舊文對照】 第十八條 拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經營行為，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 【解讀釋義】 《治安管理處罰法》第五十條： 有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款： (二)阻礙國家機關工作人員依法執行職務的。 第十七條 查處部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。 【舊文對照】 第十九條 工商行政管理部門、許可審批部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規的規定核發營業執照、許可證或者其他批準文件，未依照法律、法規的規定吊銷營業執照、撤銷注冊登記、許可證或者其他批準文件，未依照本辦法規定的職責和程序查處無照經營行為，或者發現無照經營行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經營行為，觸犯刑律的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照刑法關于受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級、撤職直至開除的行政處分。 【解讀釋義】 本條是責任追究條款，雖然表述差異較大，但執法人員的責任并不改變，因為追責是依據其他法規規定進行的，本條僅是提示性規定。 請對照有關追責規定以及刑法關于受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等有關規定，經常自檢自省。 第十八條 違反本辦法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。 【舊文對照】 第十四條 對于無照經營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關于非法經營罪、重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款；無照經營行為規模較大、社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；無照經營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的，沒收專門用于從事無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。 對無照經營行為的處罰，法律、法規另有規定的，從其規定。 【解讀釋義】 本條是關于兩法銜接的規定。 與無證無照經營相關的罪名主要是非法經營罪，移送標準按照最高人民檢察院、公安部《關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》的有關規定執行。 第十九條 本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務院公布的《無照經營查處取締辦法》同時廢止。 【舊文對照】 第二十二條 本辦法自2003年3月1日起施行 【解讀釋義】 本條是關于生效時間的規定，關系相關案件新舊法規的適用。2017年10月1日之前的無證無照經營行為，適用《無照經營查處取締辦法》。2017年10月1日之前已開始并持續到2017年10月1日之后的無證無照經營行為，適用《無證無照經營查處辦法》。2017年10月1日之后的無證無照經營行為，適用《無證無照經營查處辦法》。 附件： 《無證無照經營查處辦法》與《無照經營查處取締辦法》的條文對比整理/斌哥
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