最高法院判例：不宜以起訴多個行政行為違背“一行為一訴”原則為由不予受理或駁回起訴——向文年訴衡東資源...

【裁判要旨】

1.“一行為一訴”是人民法院行政訴訟立案的基本原則

根據《行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”第四十九條第三項規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（三）有具體的訴訟請求和事實根據；……”根據上述法律規定，人民法院通過審理被訴行政行為的合法性來監督行政機關依法行使職權，而被訴行政行為作為合法性的審查對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在行政訴訟之中，“有具體的訴訟請求”是法定起訴條件之一，通常認為“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。在一個行政案件中，被訴行政行為一般是指行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關作出的同一個行政行為。若公民、法人或其他組織對被訴行政行為不服提起行政訴訟的，應以作出被訴行政行為或者共同作出被訴行政行為的行政機關為被告。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有事實關聯或內在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻須只有一個。此即所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。因為不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基于的事實有異，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機關有效應訴，而且勢必對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正、及時審理及保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權的審判職能作用發揮，還無益于有針對性地促進行政爭議的實質性化解。故“一行為一訴”原則實為行政訴訟規律所使然。因此，在無法律規定的情況下，除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮，一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為。在復議機關維持原行政行為的情形中，原行政行為作出機關與復議機關為共同被告的規定，便是法律規定的例外情況；實際上對當事人權利義務產生實際影響和拘束力的仍是原行政行為，而非維持該行政行為的復議決定。復議機關只是對原行政機關的意志加以肯定而已，并沒有對當事人附加任何不利益；故《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款規定，原行政行為的合法性仍是審查的重心，復議決定的合法性只是一并予以審查。因此，“一行為一訴”是人民法院行政訴訟立案的基本原則。

2.不宜以起訴多個行政行為違背“一行為一訴”原則為由不予受理或駁回起訴

在司法實踐之中，當事人及其委托訴訟代理人對行政訴訟法相關規定欠缺足夠的了解和認識，同時起訴數個存在事實關聯及內在邏輯牽連的行政行為，違背了“一行為一訴”原則。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第三款規定，人民法院應當進行必要的指導和釋明，以便協助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個行政案件中恰當確定一個被訴行政行為。人民法院應當予以釋明，當事人拒絕按照釋明內容修改起訴狀的，法院不宜以起訴多個行政行為違背“一行為一訴”原則為由不予受理或駁回起訴；可根據案情分別對被訴行政行為是否符合起訴條件逐一進行審查，對于符合立案受理條件的被訴行政行為應當予以受理。以促公正、及時和實質化解行政爭議，減少當事人訴累，避免程序空轉。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行再251號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）向文年，男，漢族，1968年12月23日出生。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡東縣自然資源局（原湖南省衡東縣城鄉規劃局）。

法定代表人陳和平。

委托訴訟代理人戴美林。

委托訴訟代理人向和平，湖南楚云律師事務所律師。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）湖南省衡陽市人民政府。

法定代表人朱健。

委托訴訟代理人陳金娥。

委托訴訟代理人向姣麗，湖南楚云律師事務所律師。

原審第三人湖南省衡東縣人民政府。

法定代表人徐志毅。

原審第三人湖南省衡東縣白蓮鎮人民政府。

法定代表人倪秋華。

原審第三人湖南省衡東縣自然資源局（原湖南省衡東縣國土資源局）。

法定代表人陳和平。

原審第三人衡東縣公安局。

法定代表人王春生。

再審申請人向文年因訴湖南省衡東縣自然資源局（以下簡稱衡東縣資源局）、湖南省衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）及原審第三人湖南省衡東縣人民政府（以下簡稱衡東縣政府）、湖南省衡東縣白蓮鎮人民政府（以下簡稱白蓮鎮政府）、湖南省衡東縣國土資源局（以下簡稱衡東縣國土局）、湖南省衡東縣公安局（以下簡稱衡東縣公安局）行政行為違法及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院（2018）湘行終1327號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年11月27日作出（2019）最高法行申11274號行政裁定，提審本案，并于2020年7月1日立案，依法組成合議庭進行了審理。案件現已審理終結。

湖南省衡陽市中級人民法院一審認為，向文年的訴訟請求涉及兩個具體行政行為，經釋明后，仍堅持要求法院對其起訴的兩個具體行政行為在本案中一并進行審理，導致法院無法確定對哪個具體行政行為進行審理。向文年的起訴，應當遵循“一案一訴”的原則，其堅持將二個不同的具體行政行為在一案中起訴，不符合法定條件。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款十項、第三款之規定，裁定駁回向文年的起訴。

湖南省高級人民法院二審認為，“一行為一訴”是行政訴訟立案受理的基本原則。人民法院在立案階段即應當對當事人給予指導和釋明，要求其調整訴訟請求，指引當事人分別提起訴訟。如果已經立案，則人民法院應向當事人釋明并要求其明確其中一項訴訟請求后，對該項訴訟請求繼續審理；如果當事人堅持不明確其訴訟請求，則應當裁定駁回起訴。雖然行政訴訟法也規定了合并審理制度，即如果當事人同時對同一行政機關作出的具有關聯性的數個行政行為提起訴訟，要求一并審理，人民法院作為一個案件予以受理，可以減少當事人的訴累，以達到實質性解決糾紛的目的，可以一并審理。但是，是否一并審理屬于人民法院的裁量權，如果人民法院認為當事人所訴的數個行為是由不同的主體作出，或者一個主體作出的數個行政行為之間不具有關聯性，或者存在其他不宜一并審理的情況，則可以不予一并審理。本案中，向文年起訴的是二個行政行為，其一為原湖南省衡東縣城鄉規劃局（以下簡稱衡東縣規劃局）作出的東規強執字（2015）第005號《行政強制執行決定書》（以下簡稱5號強制執行決定）的行為。其二為衡陽市政府對衡陽縣政府執行生效行政處罰決定進行復議的作出的衡府復決字（2018）17號行政復議決定書（以下簡稱17號復議決定）行為。上述兩個行為系不同行政主體分別作出的內容不同的具體行政行為，并不具有關聯性，且對兩行政機關的審理層級也不相同。本案一審中經人民法院釋明后，向文年仍堅持對其起訴的兩個具體行政行為一并審理。故一審駁回向文年的起訴，并無不當。此外，向文年起訴時將白蓮鎮政府、衡東縣國土局、衡東縣公安局、衡東縣人民法院（以下簡稱衡東縣法院）均列為第三人，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十條的規定，上述部門與本案的處理結果沒有利害關系，不是本案適格第三人。原審將上述部門列為第三人錯誤，法院予以指正。綜上，向文年的上訴理由不能成立。原審裁定認定的事實清楚、適用法律正確。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款一項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

向文年申請再審稱：1.衡東縣規劃局作出的5號強制執行決定并于同年8月11日實施現場強制拆除，是同一個行政行為。衡陽市政府作出的17號復議決定維持原行政行為，其應當與衡東縣規劃局作為共同被告。2.本案應當適用法律規則而不能徑行適用原則，一、二審裁定適用“一行為一訴”原則無法律依據，違反了有法必依之合法行政基本原則。3.白蓮鎮政府、衡東縣規劃局、衡東縣國土局、衡東縣公安局、衡東縣法院等5單位均與本案被訴行政行為或者同本案處理結果有利害關系，將他們列為第三人更有利于查清案件事實。請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院審理本案。

衡東縣規劃局答辯稱：1.向文年的一審訴訟請求違背了“一行為一訴”的法律原則，原一、二審法院的裁定認定事實清楚，適用法律正確。2.向文年向衡陽市中級人民法院起訴是錯誤的，違反了管轄規定。衡東縣規劃局屬于政府部門，應當由基層人民法院即衡東縣法院管轄。3.向文年起訴所列第三人與本案處理結果沒有利害關系，訴訟主體不適格。4.向文年違法建房事實清楚，衡東縣規劃局根據5號強制執行決定是合法有效的，并且均已生效。請求駁回向文年的再審申請。

衡陽市政府答辯稱：1.原審裁定認定事實清楚，適用法律正確，向文年的上訴理由不符合客觀事實。2.向文年起訴的是兩個不同的具體行政行為，不符合受理條件。一是衡東縣規劃局作出的5號強制執行決定即行政處罰行為，二是衡東縣政府執行生效行政處罰而作出的行政執行行為。行政處罰和行政執行是兩個不同的具體行政行為，由不同的主體作出，不具有關聯性，違反了“一案一訴”原則。請求駁回向文年的再審申請

本院另查明，2019年3月，根據衡東縣機構改革方案，組建衡東縣資源局，整合衡東縣規劃局、衡東縣國土局的職能。

本院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”第四十九條第三項規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（三）有具體的訴訟請求和事實根據；……”根據上述法律規定，人民法院通過審理被訴行政行為的合法性來監督行政機關依法行使職權，而被訴行政行為作為合法性的審查對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在行政訴訟之中，“有具體的訴訟請求”是法定起訴條件之一，通常認為“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。在一個行政案件中，被訴行政行為一般是指行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關作出的同一個行政行為。若公民、法人或其他組織對被訴行政行為不服提起行政訴訟的，應以作出被訴行政行為或者共同作出被訴行政行為的行政機關為被告。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有事實關聯或內在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻須只有一個。此即所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。因為不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基于的事實有異，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機關有效應訴，而且勢必對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正、及時審理及保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權的審判職能作用發揮，還無益于有針對性地促進行政爭議的實質性化解。故“一行為一訴”原則實為行政訴訟規律所使然。因此，在無法律規定的情況下，除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮，一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為。在復議機關維持原行政行為的情形中，原行政行為作出機關與復議機關為共同被告的規定，便是法律規定的例外情況；實際上對當事人權利義務產生實際影響和拘束力的仍是原行政行為，而非維持該行政行為的復議決定。復議機關只是對原行政機關的意志加以肯定而已，并沒有對當事人附加任何不利益；故《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款規定，原行政行為的合法性仍是審查的重心，復議決定的合法性只是一并予以審查。因此，“一行為一訴”是人民法院行政訴訟立案的基本原則。

但是，在司法實踐之中，當事人及其委托訴訟代理人對行政訴訟法相關規定欠缺足夠的了解和認識，同時起訴數個存在事實關聯及內在邏輯牽連的行政行為，違背了“一行為一訴”原則。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第三款規定，人民法院應當進行必要的指導和釋明，以便協助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個行政案件中恰當確定一個被訴行政行為。人民法院應當予以釋明，當事人拒絕按照釋明內容修改起訴狀的，法院不宜以起訴多個行政行為違背“一行為一訴”原則為由不予受理或駁回起訴；可根據案情分別對被訴行政行為是否符合起訴條件逐一進行審查，對于符合立案受理條件的被訴行政行為應當予以受理。以促公正、及時和實質化解行政爭議，減少當事人訴累，避免程序空轉。

本案中，向文年提起本案行政訴訟時所訴行政行為有三，一是衡東縣規劃局作出的5號強制執行決定，二是衡東縣政府作出的強制拆除行為，三是衡陽市政府針對強制拆除行為作出的17號復議決定。向文年的訴訟請求是，請求確認5號強制執行決定、強制拆除行為及17號復議決定違法，并賠償其經濟損失。向文年的訴訟請求系針對不同行政機關作出的多項不同行政行為提起的起訴，對此，原審法院應審查被訴各項行政行為是否符合法定起訴條件，符合條件的應予以受理。但是，一、二審法院卻以向文年起訴多項行政行為不符合“一行為一訴”原則為由，直接駁回向文年的起訴和上訴，不利于當事人的訴權保護，亦不利于行政爭議的實質性化解，應予以糾正。

另指出，向文年起訴時將白蓮鎮政府、衡東縣規劃局、衡東縣國土局、衡東縣公安局、衡東縣法院等列為第三人錯誤，二審法院對此予以指出，于法有據。尤其指出，人民法院是司法機關，行使的是審判職權，不能作為行政訴訟的被告或第三人，一審裁定將衡東縣法院列為第三人不當，本院予以指正。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷湖南省高級人民法院（2018）湘行終1327號行政裁定；

二、撤銷湖南省衡陽市中級人民法院（2018）湘04行初99號行政裁定；

三、本案指令湖南省衡陽市中級人民法院繼續審理。

本裁定為終審裁定。

審判長　　楊志華

審判員　　田心則

審判員　　寇秉輝

二〇二〇年九月十一日

法官助理   劉韋唯

書記員   唐勁松

附：相關法律、司法解釋條文

1.中華人民共和國行政訴訟法

第六條人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。

第四十九條提起訴訟應當符合下列條件：

（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請求和事實根據；

（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

第五十一條法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。

對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；

（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。

原審人民法院對發回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。

2.最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋

第六十八條行政訴訟法第四十九條第三項規定的“體的訴訟請求”指：

（一）請求判決撤銷或者變更行政行為；

（二）請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務；

（三）請求判決確認行政行為違法；

（四）請求判決確認行政行為無效

（五）請求判決行政機關予以賠償或者補償；

（六）請求解決行政協議爭議；

（七）請求一并審查規章以下規范性文件；

（八）請求一并解決相關民事爭議；

（九）其他訴訟請求。

當事人單獨或者一并提起行政賠償、補償訴訟的，應當有具體的賠償、補償事項以及數額；請求一并審查規章以下規范性文件的，應當提供明確的文件名稱或者審查對象；請求一并解決相關民事爭議的，應當有具體的民事訴訟請求。

當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當要求其明確訴訟請求。

第一百三十五條復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議決定的合法性。

作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任。

復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據。

第一百二十三條法院審理二審案件和再審案件，對原審法院立案、不予立案或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理：

（一）第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當立案的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以逕行駁回起訴；

（二）第二審人民法院維持第一審人民法院不予立案裁定錯誤的，再審法院應當撤銷第一審、第二審人民法院裁定，指令第一審人民法院受理；

（三）第二審人民法院維持第一審人民法院駁回起訴裁定錯誤的，再審法院應當撤銷第一審、第二審人民法院裁定，指令第一審人民法院審理。

余凌云教授的行政法教材三部曲