行政裁決案件中變更判決的適用空間及其規則｜北京行政裁判觀察

thw8080 2021-07-03

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廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會江管農業經濟合作社與廣西壯族自治區隆林各族自治縣人民政府等山林確權行政裁決及行政復議再審案評析

陳雯萱（中國政法大學法學院2020級研究生）

【案例名稱】

廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會江管農業經濟合作社與廣西壯族自治區隆林各族自治縣人民政府等山林確權行政裁決及行政復議再審案（最高人民法院（2019）最高法行再134號）

【關鍵詞】

行政裁決、變更判決、行政附帶民事訴訟

【基本案情】

最高人民法院查明的事實如下：爭議地名為“可六”，面積43.5畝，六我社、江管社對爭議地全部面積主張權屬。2012年，隆林縣政府作出隆政處（2012）2號處理決定（第一次確權），將爭議地確權歸六我社所有，后又將該決定撤銷。2013年，隆林縣政府組織各方當事人再次現場勘驗，筆錄確認：江管社提交的NO.××35號林權證四至范圍涉及爭議地；六我社提交的5份土地房產所有證、8份土地承包經營權證、兩位村民所建兩棟住宅樓四至范圍均涉及爭議地。

2014年，隆林縣政府作出隆政處字（2014）1號處理決定（以下簡稱1號處理決定，即第二次確權），決定：爭議地歸江管社所有；撤銷8份土地承包經營權證中涉及本案爭議地的部分。百色市政府復議維持上述決定。六我社不服，訴至法院，后隆林縣人民法院判決撤銷1號處理決定。江管社不服，提起上訴，百色市中級人民法院責令隆林縣政府重新作出處理決定。

2016年10月28日，隆林縣政府作出隆政處（2016）4號處理決定（以下簡稱4號處理決定，即第三次確權），決定：爭議地歸江管社所有。百色市政府作出百政復決字（2017）第7號復議決定（以下簡稱7號復議決定），維持4號處理決定。六我社不服，提起本案訴訟，請求撤銷4號處理決定、7號復議決定，撤銷NO.××35號林權證，責令隆林縣政府重新處理。

一審法院認為4號處理決定將爭議地確權歸江管社所有正確，7號復議決定維持4號處理決定并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，作出（2017）桂10行初123號行政判決：駁回六我社的訴訟請求。

六我社不服，提起上訴。二審法院認為4號處理決定認定事實不清，適用法律不當，7號復議決定維持4號處理決定錯誤，一審判決駁回六我社的訴訟請求錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（二）項，第八十九條第一款第（二）項規定，作出（2018）桂行終506號行政判決：撤銷一審判決、4號處理決定、7號復議決定，由隆林縣政府重新作出處理決定。

江管社對二審判決不服，向最高人民法院申請再審。

【裁判要旨】

一、《行政訴訟法》第77條第1款規定，行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。所謂“涉及對款項的確定、認定確有錯誤”主要包括兩種情況：一是通常意義上，錢款的具體數字確定；二是與款額相關聯的權利歸屬認定。

二、人民法院對民事爭議本就具有完整司法裁判權，結合《行政訴訟法》第61條第1款及《行政訴訟法解釋》第140條第2款關于行政裁決案件一并審理民事爭議的規定，若自然資源確權行政裁決案件涉及對款額的確定和認定，人民法院可依法作出變更判決，直接確認爭議權屬。

【裁判理由與論證】

在再審判決中，最高院撤銷了一審、二審判決和7號復議決定，并直接作出變更判決：變更4號處理決定關于爭議地權利歸屬的內容，確定爭議地屬六我社農民集體所有。在判決說理環節，最高院主要論證了行政裁決案件應如何適用變更判決。

最高院在判決說理中分為四步完成對該問題的論證。首先，在行政裁決案件中適用變更判決存在實定法空間。“《行政訴訟法》第七十七條第一款規定，行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。所謂'涉及對款額的確定、認定確有錯誤’，通常是指被訴行政行為涉及的錢款的具體數字確定，或者與款額相關聯的權利歸屬的認定出現錯誤，主要包括兩種情形：一是行政補償、行政賠償案件中，涉及補償、賠償具體數額的計算確有錯誤的；二是土地、山林、草原確權行政裁決案件中，涉及爭議地中各方權利歸屬具體面積數額的確定確有錯誤的。”因此，涉及爭議地具體面積數額的確權行政裁決案件亦可納入變更判決的適用范圍。

其次，行政裁決是指行政機關根據法律的授權 ,以中立者的身份遵循一定的程序,裁決平等主體之間與行政管理相關的民事糾紛的行政行為。基于行政裁決的基礎法律關系原本屬于民事關系，只是因行政機關的介入產生行政裁決的結果，故行政裁決引發的行政訴訟具有不同于其他行政案件的特點，即具有民事性、居間性和準司法性的特征。[1]“行政裁決案件中，當事人爭議的核心是相關民事權利的歸屬。原告不服被訴行政裁決行為提起行政訴訟，實際上是對爭議的民事權利歸屬提出主張，請求將爭議的民事權利判歸己方。在此情形下，原告對被訴行政裁決行為提起行政訴訟，其實已經包括一并解決民事爭議的訴訟請求，受理行政裁決案件的人民法院，應當對相關民事爭議一并作出判決。”

再次，因山林確權行政裁決案件本質屬于民事爭議，人民法院直接變更爭議的民事權利歸屬并不構成對行政權的侵犯，也非屬代替行政機關做出了新的行政行為，而是司法對民事權利提供終局保障的體現。人民法院將變更判決納入此類案件的判決方式范疇，不僅不會造成司法權和行政權的邊界沖突，還有助于實現變更判決的立法價值。“民事爭議原本屬于人民法院傳統裁判領域，法院享有包括變更權在內的完整司法裁判權。根據《行政訴訟法》第六十一條第一款和《行政訴訟法解釋》第一百四十條第二款規定，人民法院審理行政裁決案件，依法享有司法變更權，有權直接對爭議的民事權利歸屬作出判決。”

最后，為了實質解決糾紛，減少訴累，在行政行為涉及對款額的認定確有錯誤的情形下，人民法院應當適用變更判決。“在符合變更判決法定適用條件的情形下，人民法院選擇適用撤銷重作判決，違背行政訴訟法關于解決行政爭議的立法目的，適用法律和判決方式錯誤，依法應予改判。”本案中爭議地43.5畝山林的權利歸屬問題先后經過行政機關三次確權處理決定、兩次復議，法院一次撤銷、一次駁回和兩次撤銷重作，仍無法解決。程序空轉不僅浪費大量成本，還損害了司法的社會公信力和權威。本案屬于變更判決的適用范圍，且事實清楚、證據確鑿，人民法院應直接確定爭議地的權利歸屬。

綜上，最高院認為：“本案一審判決駁回六我社的訴訟請求，主要事實不清、證據不足；二審依法予以糾正，原本已經作出正確的判斷。而且，根據二審判決對證據和法律的分析、論證，爭議地應當屬六我社集體所有。在此情形下，二審判決本應適用行政訴訟法第七十七條第一款規定，直接將爭議地權屬判決歸六我社集體所有，但卻根據行政訴訟法第七十條規定，判決撤銷4號處理決定和7號復議決定，責令隆林縣政府重新作出處理決定。該判決違背行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的,適用法律和判決方式錯誤，依法應予改判。”

【重要理論問題】

在本案中，最高院認為確權類行政裁決案件在事實清楚的前提下，人民法院應適用變更判決直接確定爭議地的歸屬。但此種做法是否符合變更判決的立法意旨，是否適用于所有行政裁決案件仍存在討論空間。有鑒于此，本文擬在本案基礎上，探討行政裁決案件的司法救濟路徑以及在行政訴訟的語境中人民法院的判決方式選擇，即變更判決的適用范圍。

一、行政裁決案件之司法救濟路徑

有關行政裁決糾紛的司法救濟路徑，我國相關的法律規范較為分散，不同領域在不同時段甚至會有截然不同的規定，《行政訴訟法》實施后，行政裁決糾紛案件的一般司法救濟路徑方才確定為行政訴訟模式。由于傳統的行政訴訟難以解決案件中民事爭議部分，在2015年修法中，《行政訴訟法》增添了第61條規定，但學界對行政附帶民事訴訟模式仍存在許多反對意見，并主張采取不同的司法救濟路徑。

有學者通過考察域外行政裁決訴訟路徑，提出借鑒日本的形式性當事人訴訟制度。[2]亦有學者以行政裁決糾紛的圓滿解決為支點，認為行政訴訟與民事訴訟應各歸其位，限縮行政訴訟對民事問題的判斷，[3]然而這實質上也是最高院在本案中所采取的裁判支點，即變更判決更有利于行政爭議的實質化解，若選擇適用撤銷重作判決，違背了《行政訴訟法》關于解決行政爭議的立法目的。可見，同樣是從解決糾紛出發，在司法變更權問題上卻得出了截然不同的結論。這也反映了行政裁決案件的復雜性，無論是單純的行政訴訟還是行政附帶民事訴訟可能都難以圓滿解決此類糾紛。

行政附帶民事訴訟制度必要性之探析

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規定首創了行政附帶民事訴訟制度，但范圍較狹窄，僅限定于違法裁決。修改后的《行政訴訟法》擴大了其適用范圍，并通過司法解釋細化了相關審理規則。雖然多數學者主張行政附帶民事訴訟制度有助于實質性化解行政、民事爭議，但仍有部分學者認為行政裁決案件不宜通過此模式解決，甚至直接質疑行政附帶民事訴訟制度缺乏法理基礎。[4]行政與民事訴訟在舉證責任、審查標準等方面存在深刻的異質性，行政附帶民事訴訟整合原有訴訟程序的程度較低，實無存在意義。[5]

行政附帶民事訴訟是指人民法院基于當事人的請求，對相關聯的行政訴訟和民事訴訟一并審理，分別裁判。根據附帶訴訟的內涵，相關聯的兩種訴訟應有主次之分，兩者不應顛倒。而行政裁決是為解決民事爭議而產生，對其合法性審查的重點為事實認定問題，訴訟的根本目的也是為了解決民事爭議。在行政裁決案件中，人民法院的審查主體為民事糾紛當事人之間的民事法律關系而非行政機關與行政相對人、相關人之間的行政法律關系。《行政訴訟法》第61條所列舉的行政附帶民事訴訟適用范圍原則上屬于以民事法律關系為基礎的民行交叉案件，把本為主體的民事爭議作為附帶問題來解決恐有本末倒置之嫌。

事實上，人民法院對行政裁決案件的審查必然包含對民事權益的審查，此類訴訟中并不存在兩種性質不同的訴訟，無需適用行政附帶民事訴訟模式。行政裁決的生效就表明行政機關對私方當事人之間的基礎民事關系已進行了調整，該基礎民事關系在法律上已為行政裁決法律關系所吸收，不復單獨存在，因而無“附帶”之基礎。[6]將行政裁決案件納入行政附帶民事訴訟的范疇有悖于該制度的根本性質，應通過行政訴訟程序予以處理。

行政附帶民事訴訟與司法變更權

在本案中，人民法院雖然引用了《行政訴訟法》第61條第1款作為裁判依據，但在審理過程中并未適用行政附帶民事訴訟模式，最后也只作出了行政判決。最高院認為依據該“一并審理”規定及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第140條第2款關于“一并審理民事爭議的，不另行立案”的規定，人民法院審理行政裁決案件，依法享有司法變更權，有權直接對爭議的民事權利歸屬作出判決。此種推論恐將單獨的行政訴訟與行政附帶民事訴訟制度混合在一起，即糅雜了行政裁決案件的兩種司法救濟路徑。

一方面，根據“不告不理”原則，人民法院適用行政附帶民事訴訟制度的前提為當事人向人民法院提出申請，而本案中當事人僅僅提出了行政訴訟請求，而未申請一并解決民事爭議。雖然再審判決提及原告對被訴行政裁決行為提起行政訴訟，其實已經包括一并解決民事爭議的訴訟請求，但從法律適用的角度出發，當事人的訴訟請求仍應由適格主體明確提出，人民法院不應由某一訴訟請求推導出另一訴訟請求。因此，在當事人未申請一并審理民事爭議的前提下，本案實際上并無行政附帶民事訴訟制度的適用空間，《行政訴訟法》第61條也難以作為判案依據。

另一方面，正如再審判決所述：“民事爭議原本屬于人民法院傳統裁判領域，人民法院享有變更權在內的完整司法裁判權。”雖然根據法律法規規定，當事人對行政裁決不服只能提起行政訴訟，但人民法院對基礎民事糾紛所享有的完整司法裁判權，并不會因此類案件由行政庭審判而受損。換言之，即使當事人未提起行政附帶民事訴訟，人民法院仍有權對基礎民事爭議作出實體判決，即變更判決。最高院援引《行政訴訟法》第61條作為審判依據，其意旨可能在于增強判決的說理性，為證實人民法院在行政裁決案件中享有完整司法裁判權尋求實體法依據，但實質上行政附帶民事訴訟制度與司法變更權分別對應了行政裁決案件的兩種司法救濟路徑，將兩者相聯系似有些牽強附會了。

無論是采取行政訴訟與民事訴訟分別進行、行政附帶民事訴訟還是單獨的行政訴訟的司法救濟路徑，都涉及到行政權和司法權之間的關系問題。法律法規授權行政機關處理民事糾紛，在發揮行政機關專業能力、緩和司法壓力的同時，也造成了行政機關和人民法院在處理民事糾紛方面職能上的重合。在厘清兩者在民事爭議解決機制中的定位之前，可能會產生兩類弊端：一是行政機關與人民法院相互推諉；二是行政機關的裁決與人民法院裁判出現矛盾，意見不統一。這兩者也是部分行政裁決案件歷經數次行政處理和行政訴訟仍未得到解決的原因。尤其在司法實踐中，確權類行政裁決案件多由單獨的行政訴訟解決，在此類處理方式上，行政權和司法權的關系更顯重要。人民法院在多大范疇內享有司法變更權，在何種情況下得以適用變更判決，都直接關系到司法對當事人所提供的救濟強度。

二、行政裁決案件之司法變更權

所謂司法變更權是法官在適用法律上的自由裁量權，行政訴訟中的司法變更權是指人民法院在審理行政訴訟案件時，依照法律、法規和有關的行政訴訟程序，部分或全部變更行政機關作出的行政處理決定的權力。[7]由于司法變更權直接涉及行政機關和司法機關的職權分工，學界一直存在爭議，主要有否定說、肯定說、有限變更權說三種觀點，[8]原《行政訴訟法》最終采取了有限變更權說的觀點，規定“行政處罰顯示公正的，可以判決變更”。學界對司法變更權的爭議也從變更權之有無轉移為變更權的適用范圍。雖然有學者主張司法變更權的適用范圍應受到嚴格的限制，[9]但多數學者主張應擴大變更判決的適用范圍，其中有觀點認為應該將行政裁決案件納入其中。[10]

司法變更權之理論基礎

實際上，在行政裁決案件中，賦予人民法院司法變更權并不存在理論障礙。我國《憲法》第131條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《民事訴訟法》第6條規定：“民事案件的審判權由人民法院行使。”這表明，民事爭議原則上由人民法院主管，人民法院本就享有包括變更權在內的完整司法裁判權。鑒于行政管理范圍的不斷擴大，民事爭議日益復雜化和專業化，部分爭議涉及公共利益，法律法規將部分民事爭議的裁斷權轉移至行政機關，此類民事爭議也由此帶上了行政權色彩。但這不代表人民法院行使司法變更權便逾越了行政權與司法權之間的界限。根據司法最終原則，人民法院應為當事人提供最后的法律救濟，承擔對民事爭議作出最終處理決定的職責。另外，基于權力本質的觀點，由于司法權以判斷權為本質內容，是判斷權，而行政權為管理權為本質內容，是管理權，[11]行政裁決案件中的司法變更問題甚至可以理解為司法權內部的問題，而非司法權約束行政權的問題。賦予人民法院司法變更權亦有利于提高審判效率，符合訴訟經濟原則。訴訟經濟原則要求人民法院以最低的成本，最大限度地滿足當事人的訴訟請求，實現公平正義等價值要求。

另外，在此類案件中，賦予人民法院司法變更權也是行政爭議實質性解決的要求。若人民法院對確權類行政裁決案件流于形式，僅僅對表面的行政爭議進行合法性審查，就案論案“依法”判決，將無益于行政爭議的實質性解決。有學者通過對行政爭議實質性解決典型案例的考察，提出“所謂行政爭議的實質性解決，是指人民法院在審查行政行為合法性的基礎上，圍繞行政爭議產生的基礎事實和起訴人真實的訴訟目的，通過依法裁判、調解和協調化解相結合并輔以其他審判機制的靈活運用，對案涉爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決，實現對公民、法人和其他組織正當訴求的切實有效保護。”[12]聚焦到行政裁決案件，為實質性解決行政爭議，人民法院的審查不應局限于被訴行政裁決行為合法性，而應關注當事人的民事權利及案件涉及的民事爭議，并在符合條件的情況下以變更判決直接確定爭議事項的處理結果。

司法變更權之規范依據

我國原《行政訴訟法》第54條第4項規定：“行政處罰顯示公正的，可以判決變更”。在修法之前，由于變更判決僅適用于顯示公正的行政處罰，故學術界的討論多集中在人民法院對行政機關自由裁量權之限制，在行政行為內容的基礎上對行政處罰進行修正使其更符合法律、法規的精神實質和基本要求。[13]亦有學者主張應將行政裁決納入變更判決之適用范圍，將原《行政訴訟法》第54條第4項改為：“行政處罰、行政裁決顯失公正的，可以判決變更”。[14]

后經修改，新《行政訴訟法》第77條以獨立法條的形式對變更判決加以規定，并擴展了適用變更判決的范圍，將“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”納入其中。該規定體現了立法機關在對行政處罰以外的其他行政行為較為審慎的態度，人民法院在對款額的確定、認定確有錯誤的情況下方可適用變更判決。根據全國人大法工委的解釋，所謂對款額的確定，是指諸如支付撫恤金、最低生活保障費案件中對撫恤金、最低生活保障費的確定；所謂對款額的認定，主要是指對客觀存在的事實的肯定，如拖欠稅金的案件中，稅務機關對企業營業額的認定。[15]由于對款額的確定或者認定多為技術性認定問題，具有明確的計算標準，行政機關的自由裁量空間較小，人民法院亦能作出正確的司法認定，因此在“確有錯誤”的情況下即可進行變更，而無需達到“明顯不當”的程度。

新《行政訴訟法》所作之修訂在嚴格限制和必要擴張司法變更權選取了折衷觀點，同時也借鑒了域外有關變更判決的立法例。德國《行政法院法》第113條第2項規定：“具體行政行為內容為某一錢款的確定或錢款的認定、原告請求對此更改的，法院可以確定以其他數目的錢款或以其他方式對錢款進行認定。如確定或者認定該錢款需較大精力或者花費，法院可以在變更行政行為的同時指出未公正考慮到的或者未考慮到的事實或者法律關系，以使行政機關能夠根據法院判決計算出錢款的數目。行政機關應當立即將新的計算結果通知當事人，此通知的形式不限。裁判生效之后，被變更后的行政處理應當重新公布。”根據該項規定，德國行政法院撤銷原處分并自行作出決定的情形僅限于金額之核定。

新《行政訴訟法》第77條所規定“對款額的確定、認定確有錯誤”，無論是采取文義解釋、歷史解釋還是比較法解釋的法律解釋方法，其一般解釋為錢款的具體數字確定和認定。在本案中，最高院提出此規定亦可解釋為與款額相關聯的權利歸屬的認定出現錯誤。因此在土地、山林、草原確權行政裁決案件中，涉及爭議地中各方權利歸屬具體面積數額的確定確有錯誤的，也屬于變更判決的適用范圍。相較于德國和臺灣地區法律明確將訴訟標的限定為金錢，我國《行政訴訟法》第77條所規定的“款額”并未特指錢款，因此最高院對該條規定的理解仍屬于合理范圍，并未脫離法條意旨。實際上，在侵權糾紛裁決案件和損害賠償糾紛裁決案件中，司法實踐中已有法院在具備變更條件的情況下作出變更賠償具體數額的判決。最高院脫離了“對款額的確定、認定確有錯誤”傳統理解的約束，將與款額相關聯的權利歸屬認定錯誤納入該法條的解釋空間，從而為人民法院在確權類行政裁決案件中適用變更判決提供了法定依據。這種通過對法條進行創新型解釋從而最大限度的利用現有立法資源的做法，使司法救濟功能得到了更大程度的發揮，值得肯定。

三、行政裁決案件中變更判決之適用

前文從理論和制度層面論證了在確權類行政裁決案件中適用變更判決的可行性，進一步的問題是人民法院應在何種情形下適用變更判決。相較于撤銷重作判決，變更判決是以較為積極主動的姿態來糾正違法行政行為，直接在變更原有法律關系的基礎上形成了新的法律關系，故人民法院在適用變更判決時應保持較為審慎的態度，對變更判決適用情形之探討就顯得尤為重要。

變更判決之適用條件

基于權力分立原則，德國和臺灣地區的行政法院原則上不得代替行政機關作成行政處分，另有特別規定依據除外。德國《行政法院法》第113條第2項對變更判決作出了詳細的立法規定，臺灣地區立法與德國一脈相承，于“行政訴訟法”第197條規定作出了類似的規定。

行政法院表面上作出了確認金額的判決，實際上隱含了撤銷部分行政處分（金額過高部分）的判決，仍為一種撤銷判決。[16]由于撤銷訴訟以撤銷行政處分之效力并回復既存法律關系為目的，因此，原告如不請求撤銷行政處分之全部，而僅單純請求法院變更行政處分之內容者，除該變更系在限縮行政處分之規制內容，且不涉及行政處分質的變更而“僅為量的變更或該處分具有可分性”之情形外，因其訴訟目的在于作成新法律關系，故其撤銷訴訟原則不應允許，此時，原告應以課予義務訴訟請求救濟。[17]而且行政法院不得依據行政機關已經不能在行政訴訟程序上“補正之理由”，據以作成代替判決，否則無異于以該代替判決作成一個行政處分。在此情形，原則上應全部撤銷原處分，由行政機關另為適法之處分。[18]此外，系爭行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認，于應作成羈束處分，或應作成裁量處分，而裁量縮減為零之情形，對于事實已臻明確之個案，行政法院始可自為該唯一合法之決定。反之，系爭之行政處分如為裁量處分，且并無裁量縮減為零之情事，行政法院應不得越俎代庖，自為裁量決定。[19]

綜上所述，德國及臺灣地區的變更判決限于金錢或財物的給付或確定之上，且行政機關的裁量因特殊情形而縮減為零。我國《行政訴訟法》中有關變更判決的規定自制定之初便顯現出與域外立法例不同的特征。原《行政訴訟法》第54條第4項規定主要是基于行政處罰對相對人權益的影響較大，而行政處罰實踐中又確實存在諸多問題，為了發揮行政訴訟保障相對人合法權益的功能，賦予法院在行政處罰顯示公正方面的司法變更權。[20]可見，原變更判決的適用是針對行政處罰裁量行為，其目的就在于控制行政機關的裁量權。新《行政訴訟法》新增了“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤”的規定，有學者認為其中“確有錯誤”有廣義和狹義之分。狹義的“確有錯誤”是指行政處理的“顯然錯誤”，即行政處理因為書寫錯誤、計算錯誤、疏漏或者自動化作業的錯誤等導致其所表現的內容與行政機關的意思不一致；廣義的“確有錯誤”指所有導致行政行為款額確認錯誤的原因，包括事實不清和適用法律錯誤。其中狹義的確有錯誤更符合變更判決的本義，因為此時無論是行政機關變更還是法院變更，只存在唯一的正確結果。然而，對于我國司法實踐中出現的廣義的認定錯誤和確定錯誤，還是必須限定在行政機關對款額的認定、確定沒有裁量和判斷余地或者裁量權收縮為零的情形。[21]

因此，新《行政訴訟法》第77條規定呈現出一定的復雜性：“明顯不當”屬于裁量瑕疵的問題，而“確有錯誤”卻為技術性的計算問題。事實上，正是由于“明顯不當”涉及對行政裁量的深度審查，而又缺乏明確的標準，致使變更判決在學界仍存在理解上的分歧，在司法實踐中的使用率也較低。[22]因此，為了真正實現變更判決的價值，修正其被束之高閣的現狀，在確權類行政裁決案件中適用變更判決應符合“確有錯誤”的立法初衷，即人民法院應在已對案件的事實認定，尤其是對款額的確定和認定形成確信的前提下適用。

將變更判決在確權類行政裁決案件的適用盡可能地限定在沒有裁量和判斷余地的情形下，也是尊重行政機關確權處理的要求。我國《行政復議法》第30條第1款規定了自然資源確權類爭議的行政復議前置制度，特定領域法律對涉及土地、森林、草原權屬的爭議專門規定了權屬爭議處理程序，如《土地管理法》第14條、《森林法》第22條和《草原法》第16條。若人民法院審理確權類行政案件，可以依據行政主體在作出行政裁決時未采納之證據變更行政主體對事實的認定，這相當于人民法院代替行政主體對事實進行判斷，會產生架空自然資源確權類爭議的行政復議前置制度的危險，行政機關所享有的處理自然資源權屬爭議的權力將名存實亡。

變更判決之適用規則

在滿足對款額的認定和確定形成確信、基礎民事法律關系明晰，證據確鑿的條件下，人民法院可以在確權類行政裁決案件中適用變更判決。與德國和臺灣地區立法例相似，我國《行政訴訟法》第77條規定人民法院“可以”變更行政行為而不是應該變更，因此變更判決的適用應與其他判決方式相銜接。

有學者通過對域外相關規定的考察，認為變更判決的存在方式有兩種：一是顯性變更或直接變更；二是隱形變更或隱形變更，此與撤銷之訴或撤銷判決相關聯,是撤銷判決的一種形式,類似于我國的撤銷重作判決。[23]不同的是，域外變更判決或者是撤銷訴訟的一種結果，或者是撤銷判決的一種形式。而在我國變更判決與撤銷判決相對，是一種獨立的判決形式。[24]人民法院在審理確權類行政裁決案件中，若行政行為違法，其既可能適用變更判決，也可能適用撤銷重作判決。變更判決與撤銷重作判決的適用范圍具有一定的重疊性，人民法院在具體案件中應綜合各因素予以考量，選擇最有利于保護當事人合法權益的判決方式。

首先，在起訴階段，若原告提出了撤銷或變更行政行為的訴訟請求，法院可以考慮適用變更判決。正如有學者認為：“有關代替判決，通常由原告特別提出聲請為之，但此并非必要要件，而只要符合原告之一般的撤銷訴訟之聲明即可。縱然原告僅提出一個撤銷聲明，法院是否作出變更給付內容之代替判決，仍屬于法院之裁量權范圍。”[25]也有學者基于訴訟效益、行政效率以及法秩序之安定性等因素的考慮，認為法院可以依職權主動變更。[26]為了減輕當事人的訴訟負擔，避免其承擔訴訟請求不當造成的不利后果，應當認為只要原告提起了撤銷行政裁決的訴訟請求，人民法院就可以依職權適用變更判決。若原告提起了變更行政裁決的訴訟請求，而未符合變更判決的適用條件或人民法院不愿作成變更判決，則仍可作出撤銷重作判決。

其次，行政裁決作為一種具體行政行為，其合法性構成要件與其他具體行政行為基本相同，即合法性審查內容基本相同。根據《行政訴訟法》的規定，確權類行政裁決案件的合法性審查主要包括以下內容：一是行政機關是否基于法律授權具備行政裁決的主體資格；二是行政主體作出行政裁決是否適用法律、法規錯誤；三是行政裁決是否違反法定程度；四是行政裁決認定的主要事實是否明確、證據是否確鑿；五是行政主體是否超越職權、濫用職權。其中，基礎民事法律關系是行政行為合法構成的事實要件，人民法院應當將基礎民事權屬糾紛作為確權類行政裁決案件的主要事實進行審理認定。只有在被訴確權處理認定事實的主要證據確實充分，基礎民事法律關系明確的前提下，變更判決方有適用之空間。[27]

人民法院在審查基礎民事爭議事實時，應采優勢證明標準，故確權類行政裁決訴訟與民事訴訟適用相同的證明標準。由于對自然資源的權屬爭議以行政機關先行處理為原則，故行政機關在作出行政裁決時應已收集相關證據。行政機關在履行舉證責任時應當向人民法院提交被訴行政裁決認定事實的全部證據。基于對行政機關首次判斷權的尊重，只有在行政過程中已納入考量的證據，法院方能作為變更法律事實的證據。若原告或第三人在行政訴訟過程中，提出了新的證據，法院不得直接將其作為變更依據，而應判決撤銷重作，交由行政機關審查判斷。

最后，人民法院應根據具體情況作出不同的判決。在針對行政裁決所提起的不作為之訴中，在符合法定條件的情形下，法院首先應責令行政機關作出確權處理，而不能直接作出變更判決。當民事法律關系中的一方對行政裁決不服向法院提起撤銷之訴或變更之訴時，人民法院方可對行政裁決的合法性進行審查，根據被告提交的證據對行政裁決所涉及的民事法律事實進行認定。若證據確鑿，行政裁決對款額的確定或認定確有錯誤，人民法院可以在明確民事法律關系的基礎上作出變更判決，直接確定民事權利歸屬；若事實不清，主要證據不足，或行政訴訟中出現新的證據需要進行行政認定，法院應當作出撤銷重作判決。同時，基于對當事人訴權的尊重，即使在符合變更判決法定適用條件的情形下，人民法院也可應原告請求判決撤銷重作。

【后續影響及借鑒意義】

此案在行政處罰、侵權糾紛和損害賠償糾紛等傳統領域之外，為變更判決開辟了新的適用空間。若變更判決的適用在確權類行政裁決案件中得到推廣，將有效減少當前人民法院審理民行交叉案件所面對的困境，促進行政爭議實質性化解，充分發揮行政訴訟對公民權利的保護。

同時，此案中所反映的問題也值得反思。適用變更判決確實可以高效解決此類案件中的行政爭議和民事糾紛問題，但這只能是權宜之計。《行政訴訟法》第77條“對款額的確定、認定確有錯誤”規定僅能涵攝涉及具體面積的確權類行政裁決案件，仍有部分案件無法納入變更判決的適用空間。這導致的結果是：同樣為確權類行政裁決案件，法院在判決方式選擇上卻面臨不同的選項。換言之，同類型的行政行為卻面臨不同的司法審查強度。審查強度和審查標準的不統一，會導致人民法院在審理行政裁決案件時更加無所適從，本案為實質性化解行政爭議所作出的努力可能會適得其反。

人民法院在審理行政裁決案件中所面臨的進退兩難之局面，不僅源于變更判決的適用范圍存在爭議，究其根本，在于現階段我國行政裁決制度及其救濟存在立法上的混亂。我國缺少科學統一規范行政裁決的法律規范，現行立法更多的是從某一專業領域而非一般綜合的角度解決行政裁決的救濟問題。希望此案在緩解當前人民法院審理行政裁決案件的緊張局面外，能夠引發對行政裁決制度的探討和完善。

[1]郭修江、張巧云：《審理山林確權類行政裁決案件可適用變更判決》，載《人民司法》2020年第11期。

[2]參見陸平輝：《行政裁決訴訟的不確定性及其解決》，載《現代法學》2005年第6期。

[3]參見韓思陽：《行政裁決糾紛的訴訟選擇》，載《政法論叢》2014年第4期。

[4]參見陳國棟：《我國不必建立行政附帶民事訴訟制度——以行政權對民事爭議的介入程度為切入點的反思》，載《政治與法律》2013年第8期。

[5]參見韓思陽：《行政附帶民事訴訟之難以逾越的障礙》，載《行政法學研究》2006年第4期。

[6]參見成協中：《行政民事交叉爭議的處理》，載《國家檢察官學院學報》2014年第6期。

[7]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第91頁。

[8]參見張尚鷎主編：《走出低谷的中國行政法學——中國行政法學綜述與評價》，中國政法大學出版社1991年版，第541-543頁。

[9]參見余凌云：《行政訴訟上的顯示公正與變更判決——對<中華人民共和國行政訴訟法>第54條第（4項）的批判性思考》，載《法商研究》2005年第5期。

[10]參見楊偉東：《履行判決變更判決分析》，載《政法論壇》2001年第3期；江必新：《論行政爭議的實質性解決》，載《人民司法》2012年第19期。

[11]參見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，載《法學》1998年第8期。

[12]章志遠：《行政爭議實質性解決的法理解讀》，載《中國法學》2020年第6期。