最高法院典型案例｜行政協(xié)議撤銷之訴適用期限制度的審查路徑

行政協(xié)議撤銷之訴適用期限制度的審查路徑

——江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)明珠街道辦事處撤銷補償安置協(xié)議案

編寫｜最高人民法院  王 巖　王 勇

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1.被訴補償安置協(xié)議是否存在法定的可撤銷情形；

2.林某某提起本案之訴是否已超過撤銷權的行使期限。

最高人民法院經審理認為，《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第10條第2款規(guī)定，原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔舉證責任。第14條規(guī)定，原告認為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經審理認為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。《合同法》第55條第1項 規(guī)定，具有撤銷權的當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內沒有行使撤銷權的，撤銷權消滅。根據上述規(guī)定，當事人以行政協(xié)議違背真實意思表示主張撤銷行政協(xié)議的，應當對行政協(xié)議存在法定的可撤銷情形承擔舉證責任。同時，當事人行使撤銷權應當在除斥期間屆滿前行使，超出該期間即喪失行使撤銷權的權利。人民法院可依職權主動對除斥期間是否屆滿進行審查。本案中，經原審法院查明，林某某于2016年6月19日與泰州高新區(qū)管委會簽訂涉案補償安置協(xié)議，其中載明被搬遷房屋的航拍圖面積為56.46平方米。林某某于簽約當日即在房屋驗收單上簽字并將房屋鑰匙交出，后在回遷安置房號單上簽字。由上述事實可知，涉案補償安置協(xié)議應系協(xié)議雙方經過協(xié)商后自愿達成，且已實際履行。林某某主張該協(xié)議簽訂時系空白協(xié)議，違背其真實意思表示，但并未提供證據予以證明。同時，林某某在簽訂協(xié)議時即應知曉該協(xié)議所涉房屋補償面積等內容，其于2018年12月5日提起本案撤銷協(xié)議之訴，亦已超過上述法律規(guī)定的一年除斥期間。此外，對于林某某主張的64.85平方米房屋部分的安置補償利益，其已通過民事訴訟取得相應的補償款。林某某若認為其尚有其他安置補償利益未予實現，可另行救濟解決。因此，裁定駁回林某某的再審申請。

一、行政協(xié)議撤銷之訴的識別標準

行政合同的本質，就是以一致的意思表示設立、變更、消滅行政法上的權利義務關系。2014年修正的《行政訴訟法》首次將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，目的在于發(fā)揮行政訴訟合法性審查的價值功能，克服以往通過民事訴訟解決行政協(xié)議爭議的局限，促進協(xié)議糾紛的實質性化解。根據《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定，當事人認為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，有權提起撤銷協(xié)議之訴。對行政協(xié)議案件的司法審查以對行政協(xié)議案件類型的準確識別為基礎。

行政協(xié)議撤銷之訴的識別標準主要在于：第一，撤銷權的行使主體限于行政協(xié)議的相對人。雖然行政協(xié)議在性質上為公法關系，但其同樣是協(xié)議各方主體在法律之下自由協(xié)商的結果。賦予當事人對行政協(xié)議的撤銷權，目的在于對協(xié)議相對人未能基于真實意思表示處分自身權利義務的救濟。第二，撤銷事由限于欺詐、脅迫等法定的可撤銷情形。行政協(xié)議的訂立必須以行政機關與行政相對人共同協(xié)商一致為前提。當事人要求撤銷行政協(xié)議，必須通過向法院提起訴訟的方式，由法院對當事人提出的撤銷事由是否符合法定的可撤銷情形予以審查、裁判。第三，針對行政協(xié)議的訂立階段而提起。《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》對行政協(xié)議案件進行了類型化區(qū)分，將行政協(xié)議從訂立、履行、變更、終止的各個階段均納入行政訴訟的受案范圍。如當事人系對后續(xù)協(xié)議階段存有異議，則不能歸于撤銷協(xié)議之訴的范疇。

本案中，泰州高新區(qū)管委會出于涉案項目建設需要，與林某某簽訂涉案補償安置協(xié)議，符合公共利益目的。該協(xié)議內容包含行政法上的權利義務，應當認定為行政協(xié)議。林某某作為協(xié)議相對人，以協(xié)議簽訂違背其真實意思表示為由提起本案訴訟，要求撤銷該協(xié)議，屬于行政協(xié)議撤銷之訴。

二、行政協(xié)議撤銷之訴適用除斥期間制度

行政協(xié)議兼具行政性與合同性的雙重特征，通過行政訴訟解決行政協(xié)議糾紛，在適用行政法律規(guī)范的同時，仍須以民事法律規(guī)范為參照。《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第25條采用“兩分法”對行政協(xié)議案件所適用的期限制度進行了類型化區(qū)分。其中，當事人基于協(xié)議的合同性提起履約之訴的，適用民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定；當事人基于協(xié)議的行政性提起撤銷行政優(yōu)益權行為之訴的，適用《行政訴訟法》及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定。撤銷協(xié)議之訴不涉及協(xié)議的“行政性”特征，故不適用行政訴訟關于起訴期限的規(guī)定。參照民事法律規(guī)范的有關規(guī)定，撤銷協(xié)議之訴屬于形成之訴的范疇，應適用除斥期間制度，即協(xié)議撤銷權必須在除斥期間屆滿前行使。

所謂除斥期間，是指法律對于某種權利所預定之存續(xù)期間，即因時間之經過，當然使其權利消滅之期間。相較于起訴期限，除斥期間具有以下幾方面的特征：第一，從期限的可變性來看，除斥期間與起訴期限均為不變期間。根據《民法典》第199條，除斥期間不適用中止、中斷和延長的規(guī)定。第二，從設置目的來看，除斥期間與起訴期限均傾向于通過督促當事人及時行使權利，盡快消除法律關系的不確定狀態(tài)，保護社會公共利益。第三，從法律效果來看，除斥期間屆滿后撤銷權人不再具有撤銷權，起訴期限屆滿后當事人喪失訴權，法院不再受理其起訴。

除斥期間是否屆滿，屬于人民法院依職權主動審查的范圍。原因主要在于，除斥期間屆滿，當事人無權再提起撤銷協(xié)議之訴。根據保護規(guī)范理論，當事人具有公法上的權利和利益，是行政法上請求權產生的原因，也是取得訴權的前提。對于行政協(xié)議而言，撤銷權屬于實體權利，但必須在權利的存續(xù)期間即除斥期間內行使。除斥期間屆滿，撤銷權本身消滅。如當事人在除斥期間屆滿后再行要求通過訴訟方式行使該權利，即已喪失請求權基礎。同時，從訴的利益角度，如當事人行使撤銷權已超過除斥期間，即使經法院審查其提出的撤銷事由符合法定的可撤銷情形，亦無權改變現有的法律關系，其起訴不具有實體裁判的必要性。本案中，一審法院依職權主動對林某某行使行政協(xié)議撤銷權是否超過除斥期間進行審查，并無不當。

三、除斥期間是否屆滿的審查路徑

(一)除斥期間是否屆滿的舉證責任分配

根據《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第10條第2款的規(guī)定，原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔舉證責任。據此，撤銷協(xié)議案件適用民事訴訟“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，并采用客觀證明責任標準，即當作為裁判基礎的要件事實真?zhèn)尾幻鲿r，基于預先設定的分配規(guī)則由負有舉證責任的一方承擔不利的法律后果。如前所述，除斥期間是否屆滿決定當事人是否有權提起撤銷協(xié)議之訴，屬于法院主動審查的范圍。因此，當事人就撤銷事由承擔的舉證責任，不僅包括撤銷事由的存在，還應當包括基于該事由行使撤銷權是否超出除斥期間。如當事人未能就撤銷事由的存在及除斥期間屆滿情況提交證據，則其起訴不具有事實根據。

(二)除斥期間是否屆滿的主要考量因素

根據《合同法》第55條第1項的規(guī)定，具有撤銷權的當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內沒有行使撤銷權的，撤銷權消滅。對是否超過撤銷權行使期限的判斷，主要在于審查確定除斥期間的起算時點，具體可以從以下三個方面進行考察：

第一，看撤銷事由本身是否成立。對除斥期間起算時點的判斷首先依附于對撤銷事由本身是否成立的判斷。如當事人提出的撤銷事由并不足以影響其作出真實意思表示，或當事人未能舉證證明撤銷事由的存在，則該撤銷事由本身即不能成立。第二，看撤銷事由在協(xié)議簽訂時是否明知。如當事人提出的撤銷事由在協(xié)議訂立時即已知曉或包含在協(xié)議約定中，則應以協(xié)議簽訂時點作為除斥期間的起算時點。第三，看協(xié)議內容的實際履行情況。在行政協(xié)議已實際履行的情況下，當事人嗣后主張撤銷協(xié)議，應當舉證證明該撤銷事由在協(xié)議簽訂時并不知曉或不應知曉，否則除斥期間仍宜從協(xié)議簽訂日起算。

具體到本案中，首先，林某某主張涉案協(xié)議簽訂時系空白協(xié)議，但并未對此提交證據加以證明，因此其該項主張不能成立。其次，林某某主張涉案協(xié)議在簽訂時遺漏房屋面積，違背真實意思表示。經查，涉案協(xié)議中已載明所涉房屋的面積為56.46平方米，故林某某在簽訂該協(xié)議時已足以據此判斷是否存在遺漏房屋面積的情形。最后，林某某于簽約當日即在房屋驗收單上簽字并將房屋鑰匙交出，后在回遷安置房號單上簽字。可見，涉案補償安置協(xié)議應系協(xié)議雙方經過協(xié)商后自愿達成。據此可知，本案一審法院以協(xié)議簽訂時作為除斥期間的起算時點，具有事實根據。林某某于2016年6月19日與泰州高新區(qū)管委會簽訂涉案協(xié)議，后于2018年12月5日向原審起訴，請求撤銷該協(xié)議，確已超過撤銷權的行使期限。

(三)除斥期間屆滿的裁判方式選擇

行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，意味著行政協(xié)議訴訟的提起亦應符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，否則應當裁定不予立案或駁回起訴。因此，行政協(xié)議案件亦非必須通過實體判決，也可以適用裁定方式結案。從訴訟構造的角度，訴權行使的過程可以劃分為起訴要件、訴訟要件、權利保護要件三個階段。其中，起訴要件強調的是當事人提起訴訟所需要具備的要件，而訴訟要件則是案件要獲得法院裁判所需要具備的要件。

第一，在起訴要件的審查階段。由于立案階段法院只能對原告提交的起訴書及證據進行審查，除非當事人未舉證證明撤銷事由的存在，或其起訴材料已反映該撤銷事由明顯超過除斥期間，其他情形均宜在登記立案后，通知被告提交答辯意見，進一步審查除斥期間的屆滿情況，而不宜直接裁定不予立案。

第二，在訴訟要件的審查階段。如果綜合原、被告雙方的訴辯意見能夠認定除斥期間已經屆滿，此時仍然可以裁定駁回當事人的起訴，而無須進入實體審查，對此本院已有判例。但是，由于對除斥期間的判斷往往依附于對撤銷事由本身的實體判斷，如在該階段仍無法判斷除斥期間的屆滿情況，從保護當事人合法權益的角度，更宜進一步作實體審理，而不應以欠缺訴訟要件裁定駁回起訴。

第三，在權利保護要件的審理階段。在該階段，如經法院審理，當事人行使撤銷權確已超過除斥期間，從實質解決爭議和提高審判效率的角度，仍宜直接作出實體裁判。本案中，原審法院經對林某某提出的撤銷事由是否成立及是否超過除斥期間予以實體審查，認定其提出的撤銷事由不能成立，并已超過一年的除斥期間，故判決駁回林某某要求撤銷協(xié)議的訴訟請求，并無不當。

四、其他需要說明的問題

對行政協(xié)議撤銷之訴的司法審查，應當將保障行政協(xié)議穩(wěn)定性和行政管理目標的實現作為重要的考量因素，不應輕易否定協(xié)議的效力。原因主要在于，行政協(xié)議具有公權力的性質，涉及國家、公共利益。行政訴訟對行政協(xié)議案件的審理，其首要目的即在于通過監(jiān)督行政機關依法行政，保障行政協(xié)議中行政管理或者公共服務目標的實現。其次是在不損害公共利益的前提下，通過判決行政機關采取補救措施、承擔賠償、補償責任等以最大限度地保護協(xié)議相對人的合法權益。

本案中，林某某對涉案安置補償協(xié)議的主要異議，系認為其另有64.85平方米房屋未包含在涉案協(xié)議中。經查，該64.85平方米房屋與涉案補償安置協(xié)議所涉及的56.46平方米房屋并非同一處房屋，本案并不屬于對同一房屋存在面積認定錯誤的情形。且對于該64.85平方米房屋部分的安置補償利益，林某某已通過民事訴訟取得相應的補償款。在此情況下，如林某某認為其尚有其他安置補償利益未予實現，可另行通過提起履行之訴等方式救濟解決，本案不應以此否定涉案協(xié)議的效力。本院在再審審查過程中，對當事人正確行使救濟權利進行了引導，既有利于保護協(xié)議相對人的合法權益，促進協(xié)議爭議的實質化解，也有利于保障協(xié)議效力的穩(wěn)定性和行政管理目標的實現。