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按3月6日臨時參議院的“約法六章”和《臨時約法》的規定，從袁世凱開始，中華民國采責任內閣制。內閣總理由袁總統提名并須征得臨時參議院的同意。
1912年3月13日，袁世凱致電南京，正式提名以唐紹儀為中華民國首任內閣總理，并獲得南京臨時參議院討論通過。兩日后，唐赴南京蒞職，在19日列席參議院的會議上，短暫宣誓、發布政見后，唐紹儀向臨時參議院提交了自己所擬定的內閣閣員名單。 1、從總統制到責任內閣中華民國責任內閣制的確立有一個極為復雜的過程。 民國創立前夕，主張設立責任內閣制最力的是宋教仁。宋氏“內審國情，外察大勢，鑒于責任內閣之適于民國也，起而力爭”。 并“與各省代表會與江蘇教育會決定，中國采統一制，立責任內閣，設政府于武昌”。 1912年12月底，孫中山自海外返國，并被一致選舉為中華民國臨時大總統。當時，孫中山對于內閣責任制和設內閣總理表示了堅決反對態度，并因此在臨時政府組織方案的討論會上就未來政府的組織形式問題與宋教仁發生了激烈的分歧，孫中山認為：
在12月27日于南京召開的臨時中央組織機構設置會議上，獨立各省代表討論修改了《臨時政府組織法》，并最終通過了中華民國臨時政府設總統制議案。顯然，孫中山的政治威望及其關于建立總統制的主張發生了決定性的作用。這個制度在數日之后南京獨立各省代表會議上通過的《臨時政府組織大綱修正案》中得到了進一步確認。
在同時期逐步完善起來的政府構架中，便按照這個組織大綱，明顯地移植了美國式的總統制藍本。 其中規定：
2、為何要改變？在上一年12月份開始的南北談判中，“以大總統酬袁世凱，促其迫使清廷退位”已逐步地成為南方的一致意見。但令人玩味的是，對于清帝退位之后的中華民國將采用何種政體這一點，當時的南北雙方對此卻都是諱莫如深。 事實上，眾所周知，在近代資本主義的民主共和體系中，總統共和制下的總統和責任內閣制下的總統具有截然不同的權力份量和政治地位。這一點，對于一個充滿著極端的權力欲望的舊體制熏陶下的袁世凱來說卻是具有極其特別意義的，因為權力的動機畢竟是這一時期推動袁世凱由君主立憲轉向民主共和的真正杠桿。 北京兵變之后，袁世凱在北京就職已既成事實，孫中山調虎離山誘袁世凱入南京的計劃完全落空了。于是，退而求其次，通過責任內閣制來削弱繼任大總統的權力范圍，也便成了革命黨人和孫中山最后的選擇了。當時正在匆匆制定著的《中華民國臨時約法》正是在這個背景下應運而生的。
制訂新約法的計劃原在清廷退位之前。由于當時來自獨立各省的代表普遍對湖北軍政府時代的《臨時政府組織大綱》中沒有關于人民權力的任何規定很是不滿，于是便有了修訂《臨時約法》的動議，其宗旨也是對于人民權利的增補和對于總統制的完善。 但到了2月初，清帝退位已指日可待，臨時大總統的易人已漸成事實時，南京方面考慮的當務之急已經轉到如何通過法律的形式來約束未來總統袁世凱的問題上了。于是確認責任內閣制也就成了臨時約法的核心宗旨了。 參預過約法起草工作的居正在其回憶中對于《臨時約法》的起草緣由有著較為可靠的記述：
不難看出，責任內閣制的確立，是得到了孫中山的肯定或由他授意的。但是，顯而易見，以法律的形式將責任內閣制確定為中華民國的國體，卻是和孫中山的最初的建國主張大相徑庭的。 對于《臨時約法》從總統共和制向責任內閣制的轉變，在當時的南京方面也曾作過這樣的解釋：
事實上，這樣的解釋完全是一種“此地無銀三百兩”式的掩飾，理論依據是極為蒼白的。因為就憲法原理而言，為什么聯邦制國家所采用的就應該是美國式的總統制，而單一制的國家就應采用法國式的內閣制？這樣的解釋完全沒有什么說服力。 在近代資產于人民權力的任何規定很是不滿，于是便有了修訂《臨時約法》的動議，其宗旨也是對于人民權利的增補和對于總統制的完善。但到了2月初，清帝退位已指日可待，臨時大總統的易人已漸成事實時，南京方面考慮的當務之急已經轉到如何通過法律的形式來約束未來總統袁世凱的問題上了。于是確認責任內閣制也就成了臨時約法的核心宗旨了。 參預過約法起草工作的居正在其回憶中對于《臨時約法》的起草緣由有著較為可靠的記述：
不難看出，責任內閣制的確立，是得到了孫中山的肯定或由他授意的。但是，顯而易見，以法律的形式將責任內閣制確定為中華民國的國體，卻是和孫中山的最初的建國主張大相徑庭的。 3、南京方面的解釋對于《臨時約法》從總統共和制向責任內閣制的轉變，在當時的南京方面也曾作過這樣的解釋：
事實上，這樣的解釋完全是一種“此地無銀三百兩”式的掩飾，理論依據是極為蒼白的。因為就憲法原理而言，為什么聯邦制國家所采用的就應該是美國式的總統制，而單一制的國家就應采用法國式的內閣制？這樣的解釋完全沒有什么說服力。
在近代資產階級民主體系中，內閣制是以相對完備的政黨制度和政黨競爭作為存在前提的。中國資產階級革命時期在這一方面的薄弱，也正是孫中山在早期竭力主張總統制的原因。而在清帝遜位后，由于總統易人，包括孫中山在內的資產階級革命黨人所選擇國體的基點并非是何種政體更宜于中國的國情，而是如何才能更有力地約束自己的政治對手。這種與其說是制度上的選擇，勿寧謂“基于人事上的考慮”，乃因人立法。對此，孫中山自己也是從不諱言的。 在民國10年(1921年)7月的一次的演講中，當再次談及這個《臨時約法》時，孫中山先生就指出：
就這個解釋的后一點來看，其矛頭所指，在當時，顯然就是袁世凱。 南京臨時政府中的另一位參議員說得更清楚：
在同時期類似的許多言論中，我們可以看到，資產階級革命黨人對革命事業的忠誠以及所表現出來的歷史的責任感和使命感是令人欽佩的。
但是，僅想在權力轉讓以后以參議院中的多數席位和彈劾權、改總統制為內閣制來迫使手握重兵，占據著臨時大總統高位的袁世凱，乖乖就范于他們事先做好的籠套，恰恰表明了他們的思想天真和政治幼稚。和實在的權力相比，這些條文式的法律就顯得蒼白得多了。 果然，等到袁世凱掌握了權力的魔杖之后，只是輕輕一揮，資產階級革命黨人嘔心瀝血、慘淡經營了許久的《臨時約法》便立即成了一張廢紙——正如列寧所作出的總結：“沒有政權，無論什么法律，無論什么選舉的機關，都只能等于零。” 但是，《臨時約法》誕生的背景和宗旨卻決定了它從一開始就是一部臨時性的、不完備的和有缺陷的法律。中國資產階級共和國的第一部根本大法竟是“因人立法”，這不僅僅是這部憲法本身的悲劇，而且也是這場革命的悲劇。這種悲劇性的色彩從一開始也便決定了這部資產階級憲法不得善終的命運。 4、袁世凱的內閣班底1912年3月11日，《臨時約法》由南京臨時參議院正式宣布通過，并由孫中山公開發布，計七章56條——其時距清帝退位一個月以后，即袁世凱就職宣誓遵守《臨時約法》的第二天。 關于改組后新政府的總理一席，早在唐紹儀領銜南北談判時雙方就已達成協議，其時革命黨人“必須提出同盟會員”，“請參議院投票”決定。 后由袁黨趙鳳昌提出建議：
3月26日，中華民國首任內閣總理唐紹儀出席南京參議院會議，29日提出了由臨時大總統袁世凱所圈定的國務員人選，其中九人獲得臨時參議院的通過。
原提名中，交通總長梁如浩未獲通過，后議定由唐紹儀兼署，后由施肇基代理。數日后，袁世凱公布了南京臨時參議院的這一表決結果。 從陣容上看，北洋政府的首屆內閣組成是頗費心血、極為嚴整的。在通過的內閣閣員中，或者精通中外，學有專長；或者久涉所任專業，經驗豐富。所以其提名都頗為順利地得到了臨時參議院的認可。 但如果我們從首屆北洋政府內閣閣員的組成來看，這屆內閣中各派勢力的政治妥協的色彩是很明顯的。 5、參議院對大總統權力的限制在這屆內閣中，不但容納了當時各派系的主要政治勢力，而且基本上表現了各種勢力的均衡：
不過，這里也有這樣一個問題：
對于一生篤信“有兵即有權”的袁世凱來說，他絕不會拱手將這個生死攸關的位置，留給南方的革命黨人。遂推薦黃興就任參謀總長一職，希望能以這個有名無實的職位，將當時這位最有軍事實力的革命黨人調離南京。但是出于同樣的原因，黃興拒絕了參謀長這個頭銜卻自愿屈居了南京留守的職務——根據這一時期《南京留守條例》，留守府可以維持南方各軍。黃興因此掌握了南方的7個軍、26個師、51個旅號稱30萬的兵力，在南京留守任內，黃興將趙恒惕部與廣西巡防軍合并，組成了南京方面的主力——模范第八師。4月1日，孫氏解職。2日，臨時政府北遷。 《臨時約法》的基本原則是為了限制總統的權力。為此，《約法》竭力地擴大著參議院的權力，按照《臨時約法》的規定，參議院擁有了如下一些權限：
除了上述權利外，《約法》還特別規定，參議院議決的事項，由臨時大總統公布施行，臨時大總統提出復議時，如到會參議員2/3以上仍執前議，仍由臨時大總統公布施行；臨時大總統受參議院彈劾后，由最高法院全院審判官互選9人，組織特別法庭審判；而且參議院自行集會、開會、閉會，不受臨時大總統支配；議長由參議員互選；參議員可以在院內自由發表意見，其言論和表決，對院外不負責；參議員除現行犯和關于內亂、外患犯罪外，會期中不經參議院許可，不受逮捕。 和同時期的其他資本主義國家的議會制相比，《臨時約法》規定的臨時參議院的權力無疑被大大地擴大了。
按照《臨時約法》的上述規定，不但傳統內閣制下的獨立的總統行政權力因議會的共同行使而被大大地削弱，而且責任內閣下總統對于議會的唯一制約權——不信任和解散權也被省略了。總統與議會之間的相互牽制和約束也便被“一邊倒”的議會權力所代替。 因此，三權分立條件下的分權和制衡的資本主義民主原則也失去制約功能不復存在了。特殊的權力體系使新政府的議員們成為國體變更后的一個具有特殊權力和地位的集團，曾以革命元勛自居的章太炎稱之為“數十百議員皇帝”，“其尊與帝國之君相似”。 6、徒有虛名的大總統除臨時參議院之外，在新的中華民國政府的權力體系中，對于大總統的另一個更重要的約束是內閣，即國務院，它由國務總理和各部總長組成，自國務總理至各部總長，共稱為國務員。 按照《臨時約法》的規定：
換言之，國務員是對參議院而不是對臨時大總統負責任的。 1912年3月25日，在法制局根據孫中山的命令向參議院提交審議的《國務院官制》中，具體規定：
在1912年6月26日公布的《參議院修正國務院官制》十二條中，進一步規定：
《臨時約法》從第三十條到第四十條規定了臨時大總統的權限范圍。
這其中包括：
從條文上看，這個關于臨時大總統權限的規定是廣泛的。如就其各項的附加條件以及上述的參議院、國務院的權限范圍綜合起來考察，就會發現，上列關于臨時大總統可以獨立行使的職權范圍無一不受種種限制或由其他部門所行使，大總統權力是很小的——除了一些榮譽性和象征性的權限之外。 換言之，《臨時約法》體現了這樣的一個原則，即國家的主要行政權在國務院而不在大總統。而國務院的權力又在國會掌握之中，國會的權力至高無上，且是永遠不被解散的。 同盟會方面后來的一系列措施均表明，通過《臨時約法》實現對總統權力的限制僅僅是一種過渡性的措施。隨著責任內閣制的逐步完善，他們的最高目標就是在未來的國會中取得多數席位，再以多數席位的政黨組閣，并以此來掌握政府的實權，使袁世凱真正成為不負任何實際行政責任的“橡皮印章”式國家元首。
宋教仁便是持這一主張的代表人物。為此，他曾于1912年3月北洋政府成立不久便嘔心瀝血地將同盟會改組為更有聲勢的國民黨，并且在這一方面取得了相當可觀的進展。 （正文完） |
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