頂刊編譯 | 工作組：消融治理邊界的中國實踐

裴宜理（Elizabeth J. Perry），現任哈佛大學政府學系亨利·羅索夫斯基教授。研究重點是中國革命史及其對當代中國政治的影響。

Comparative Political Studies（CPS）是一本國際期刊，一年出版14期。CPS關注比較政治領域方法論、理論和研究方面的最新研究。2024年，CPS的影響因子為3.4。

Perry, Elizabeth J. (2024). Blurring the Boundaries of Governance: China’s Work Teams in Comparative Perspective. Comparative Political Studies.

中國的治理問題引起了許多學者的興趣。中國不僅政權穩定持久，并且，與其他國家相比，中國的治理效果驚人，政策的實施既快速又協調。那么,我們該如何解釋中國不同的發展軌跡呢？

諸多因素促成了中國的長治久安。政治領導至關重要，富有魅力的黨委書記、受到約束的干部以及忠誠的普通黨員都發揮著關鍵作用。制度也很重要，正式的輸入型機構（input institutions）,如人民代表大會和處理公民投訴的信訪辦公室，在一定程度上發揮了作用。從“紅頂商人”（red hat capitalists）到寺廟和宗族協會等非正式制度也具有重要意義。然而，當代中國治理的制度化程度并不高，強勢領導人常常扭曲或重新構建制度框架以適應自己的議程。

中國治理的一個顯著特點在于模糊正式與非正式治理機制之間的界限。那些最初為逃避政府監管而采取的做法，隨著時間推移，可能會得到官方認可。盡管列寧主義的組織原則強調紀律和等級制度，但中國治理在實踐中常常展現出非凡的靈活性。事實證明，正式與非正式、合法與非法、國家與社會之間的界限極具滲透性。結果是出現了一系列令人眼花繚亂的混合信號，不過，這為國家提供了“一種遏制異議、收集信息并保留多種選擇的低成本方式”。

模糊邊界所固有的模糊性有一個重要優勢，即，它可以鼓勵基層官員進行富有成效的試驗，促使官員為鼓勵公民參與爭取官方授權。但是，如果干部對采取大膽行動存在顧慮，那么上述模糊邊界的變動也可能抑制自下而上的創造力。中國實際治理面臨的一個持續挑戰便是，在正式與非正式之間取得富有成效的平衡。

從早期開始，中國治理的靈活性就清晰地體現在一種最為普遍、有力且持久的實踐中：組建工作組來執行日常政策和應對危機管理。工作組并不在官方組織結構中體現，且僅在一段時期內發揮作用，但其由國家和政黨機構授權并運作，這些機構還會招募普通公民作為成員。或許是因為它們模糊了正式與非正式治理機制之間的邊界，標準的中國政治教科書中幾乎沒有對工作組進行討論。盡管西方社會科學家的一些專著對村莊和工廠中的工作組活動進行了富有啟發性的描述,但這些研究并未嘗試從比較的角度來審視工作組。中國的觀察家們更關注工作組治理的非凡重要性，近期有大量碩士和博士論文聚焦于這一主題。但幾乎無一例外，這些研究的視野局限于某一場群眾運動，很少考慮工作組部署的持續影響。

本文在一個更廣泛的框架內探討了中國無處不在的工作組，借鑒了作者正在進行的關于運動式治理從革命時期到現在演變的研究。這個更大的項目基于大量的一手和二手資料：對現任和前任工作組組員的訪談、日記、信件和回憶錄；機密政策文件、政府報告和工作組公告；領導人的演講和著作；以及關注各種具體運動的中西方學術成果。

工作組是由上級機關指定并指導，為推進特定任務而派出的工作組，其在有限的時間內深入基層，通過社會動員來完成任務。其成員通常包括外來干部以及來自多個轄區和工作單位的黨內和黨外積極分子，這樣的人員構成旨在繞過官僚阻力，以便迅速執行國家政策。

工作組最初是20世紀20年代共產國際駐華顧問指導的產物，后來根據中國自身的革命經驗經歷了重要變革。盡管從一開始，強制威脅就是工作組權威不可或缺的一部分，但隨著時間推移，其規訓權力（discipline power）的行使方式變得更為隱蔽。與蘇聯模式不同，中國的工作組吸納了大量學生、知識分子以及基層積極分子，其中既有男性也有女性，有年輕人也有年長者，有黨員也有非黨員，這些人員都是在斗爭過程中培養起來的。部分工作組由于成員構成的多樣性，工作程序逐漸發展為包括密集的崗前培訓、全面的實地調查、與上級黨組織的密切持續互動、反復部署，以及頻繁開展自我批評和總結活動，以評估之前和正在進行的工作的不足與成果并從中學習。由于工作組成員來自多個地方和工作單位，這就為原本相對封閉的成員提供了一個機會，使其能夠跨越管轄界限、超越特定運動的范圍來擴大個人社交網絡。

有時，工作組承載著廣泛的、全國性的政策變革使命，全國范圍內會同時部署數十萬個工作組。而在其他時候，他們的任務受任務內容和地域的嚴格限制，甚至可能只有一個工作組。團隊成員規模也差異很大，從多達數百人到少至一人。大型團隊通常會分成較小的單位,這些單位可能會進一步細分為更小的工作組。根據任務的不同，工作組可能會以其他各種名稱開展工作，如巡視組(inspection teams)、突擊隊(shock brigades)、督查組(investigation teams)、督導組(supervisory teams)、宣傳隊(propaganda teams)、慰問組 (comfort teams)等等。無論名稱如何，基本的行動單位通常由少數成員組成，這些成員由其常設工作單位的人事或組織部門任命，從事臨時工作。選拔標準包括年齡、經驗、性別、教育程度、政治積極性和個人品德，其目的是組建一個多元化的團隊。由于后續的職業晉升往往取決于在工作組的成功工作記錄，因此不乏自愿參與的情況。工作組員的工資仍由其原單位支付，他們預計在完成基層任務后返回原單位。在實地工作時，工作組不向其部署所在地的地方政府部門匯報，而是向監督其部署的上級黨委或國家機構匯報。

時至今日，工作組仍是治理寶庫中的一件關鍵武器。派遣臨時工作組和檢查組以推動發展重點工作、應對危機、抗擊疫情、監督和約束基層干部等，仍然是解決社會和國家內部問題最常用的方法之一。工作組是將革命時期的群眾動員模式轉變為靈活且實用的統治機制的一個典型例證。

為什么工作組被反復啟用呢？答案在于其對常規官僚體系的評估。每當領導機構認為僅靠官僚體系無法完成緊迫任務時，無論是因為行政能力不足，還是基層官員缺乏政治意愿，他們往往就會訴諸工作組。在這兩種情況下，領導層都覺得需要官僚體系之外的助力來推進其優先事項。那么,為什么工作組有時能夠完成既定目標，而有時卻遠遠達不到呢？任務的完成當然取決于很多因素，包括行動目標本身的清晰度和明智性，但很大程度上也取決于工作組與基層官員之間復雜多變的關系。當地方官員將工作組視為稀缺且急需的專業知識和物質資源的承載者而表示歡迎時,他們就有動力展開合作，往往能取得令人矚目的成果。然而，當基層官員反感并抵制外來工作組對其工作的干預時,結果可能就不那么明確了。

學者們一直在爭論，工作組在概念上更適合被視為一種常規還是非常規的治理模式。一方面，在正式等級結構中，工作組沒有正式地位。另一方面，它們被廣泛認為是國家運作的一個主要特征。在某些情況下，同一地點甚至會同時部署多個工作組，這使得小組成員自己對其任務的適當范圍和限制感到不確定。盡管工作組被用于推進廣泛的政策目標，但它們在規模、持續時間和成果上可能差異很大——因不同倡議和不同地點而異。工作組旨在與國家治理中正式確立的管轄和運作邊界形成矛盾并交叉。

在中國，工作組是傳統治理模式的產物。負責開展反腐運動的中央巡視組被比作“欽差大臣”。在中國歷史上，欽差作為皇帝的私人特使，被賦予的權力超過了定期任命的省級官員，并被派往整個王朝的棘手地區。在現代中國，這種說法對一個政權在政治上是有益的：宣稱其合法性不僅基于馬克思主義意識形態及革命前后成就，還融入了中國傳統特色。將工作組比作欽差大臣，強調現代革命方法的深厚文化根源，能讓外來做法顯得本土、恒久，便于被接受。

在任何現代政體中，作為國家主要行政部門的是官方官僚機構，即負責執行政府政策的正式機構。但是，正如韋伯所說的鐵籠（iron cage）以及米歇爾斯提出的寡頭統治鐵律（iron law of oligarchy）所表明的，官僚機構極易僵化。為了應對困擾民主政體和專制政體的、看似不可避免的官僚惰性趨勢，各個政權采取了各種應對措施。中國的工作組是現代政權為借助普通民眾的力量來制衡和補充官僚治理而做出的最為持久有效的努力之一。

自20世紀30年代初的江西蘇區以來，工作組一直是國家與社會之間資源、信息和影響力的重要傳遞渠道。有時，其主要目的是汲取資源，在這種情況下，它們的運作方式與蘇聯早期手段頗為相似。而在其他時候，工作組的任務則主要是進行大規模的再分配。通常，中國工作組承擔著更為日常的發展任務，根據需要傳播知識、分發資金、藥品、機械及其他物資。工作組還會定期執行紀律檢查任務。在這些情況下，工作組的一項主要職責是收集有關潛在目標的實地情報，并將其機密地傳遞給上級。工作組會有多項重疊的任務，同時充當自上而下和自下而上的溝通和資源再分配渠道。

工作組長期以來一直被視為加強黨的領導人和基層社會之間動態聯系的關鍵手段，當現有的官僚機構因能力不足或惰性而被認為不適合或無法提供必要的精英與群眾之間的聯系時，工作組就作為領導骨干被派去履行這一關鍵職能。正是工作組作為國家與社會之間雙向傳送帶的雙重角色，使其成為一種特別強大的治理機制。

臨時工作組與官僚機構之間的關系因任務和情況而異。當它們的主要任務是打擊官員腐敗時，工作組通常會暫時控制當地機關。在這種情況下，基層干部要么被停職，要么被撤職，由工作組任命的人員取而代之。當任務主要是發展性而非紀律性時，工作組可能會與堅守崗位的地方當局協同工作。如果一項發展舉措遭遇來自根深蒂固的官僚利益集團的反對,則工作組可能會被授權在必要時否決基層官員的意見。在工作組和地方政府對目標和手段都有共同承諾的情況下，工作組相對于現有權力結構更可能發揮補充而非指揮作用。即便如此，工作組對快速取得成果的要求，可能會與那些時間和資源已被壓榨至極限的基層干部產生摩擦。治理結果可能更多是表演性的，而非實質性的。

與當地官員的關系對一個工作組的任務能否成功至關重要，但與普通民眾建立聯系同樣不可或缺。工作組的職責是識別并吸納那些積極分子,期望他們提供有關當地情況的內幕信息，并在落實政策重點時向當地人尋求幫助。這些積極分子可能會被吸收入黨，或由工作組授予一個正式職位，但他們往往在黨和國家的正式等級體制之外執行任務。這種治理模式也存在一定問題：如果公民得到外來工作組的授權，自行處理事務，當地社會原有的沖突和長期存在的分歧就很容易被放大并被利用；此外，參與和未參與工作組行動的人群之間可能會產生新的裂痕。中國許多運動的特點是一輪又一輪地派出工作組，其中一個原因正是之前的小組留下了裂痕和怨恨。

除了招募普通居民，工作組還經常邀請附近學校的師生作為輔助人員參與。這些人有助于解讀當地方言，了解當地文化規范。這些本土知識分子可能負責挨家挨戶進行調查，傳達有關新計劃的信息，并編寫總結報告。在某些情況下,工作組需要與當地內外的其他機構或企業聯絡，以吸引物資支持，從而實現重建或發展目標。工作組還可能安排來自較遠大學和研究機構的專家到實地工作一段時間，提供現場專業建議。受過教育的知識分子所占據的突出地位，使中國的工作組有別于蘇聯的原型，并有助于發揮其教育潛力。

工作組通過組建一支專注于完成任務的授權特別行動小組，對日常行政管理工作進行補充或替代，以此推動治理進程。然而，它們能否促進善治,取決于其執行的政策是否明智。

無論他們肩負推進的各項舉措有何利弊，工作組在國家與社會關系方面都有可能帶來重大政治紅利。作為對正常官僚指揮體系的補充與制衡，這種臨時治理形式有望提供一種更直接的溝通與執行渠道。但是，要使其成為有利于國家的有效傳輸紐帶，工作組必須接受上級監督。如果沒有派遣它們的機構進行妥善指導和監督，工作組很容易在基層引發混亂。

工作組對政權而言具有重要價值。它不僅能讓普通公民參與執行國家倡議，還為國家治理提供保障。它們還對機關內部的尋租傾向起到有力的制衡作用。前蘇聯的解體被歸因于國家官員中猖獗的腐敗現象，工作組通過對體制內各級干部進行監督和紀律約束，降低了這種可能性。雖然整頓和反腐敗運動是在高層的指揮下開展的，但負責實施這些運動的小組會從普通公民那里獲取關鍵信息，并讓他們參與公開批評。通過這種方式，自上而下和自下而上的壓力都施加到了中低級官僚身上，有助于減輕貪污或其他形式的挪用公款和瀆職行為的誘惑。當然，這種體制外的方式也可能會恐嚇和疏遠地方官員，阻礙他們開展創新活動，因而，這種方式面臨著在遏制腐敗的同時不犧牲干部積極性的挑戰。

工作組的紀律約束作用并不局限于官僚，還會涉及許多體制內人員。一些高級干部和知名教授會被吸收進工作組中，在工作過程中，他們可能會被派到遙遠陌生的農村中，他們需要與當地居民足夠親近，以便能夠理解他們的訴求，并激發他們對黨的重點工作的熱情。因此，工作組員往往會獲得新的視角和多方面的領導技能，這些技能在他們結束工作后仍能持續發揮作用。官員和知識分子的回憶往往表明，參與工作組的經歷，提高了他們對社會狀況的理解，并增強了他們對國家倡議的認同感。

這樣的工作組成員思維和行為上的變化并非是他們被部署后未曾預料到的、偶然的副產品。他們在任職前和任職期間要接受嚴格的培訓，目的是加強對國家政策及重點工作的支持。他們要經常接受組長和組員的評價與批評，并定期進行自我批評，以抑制持不同意見或不服從的傾向。他們的工作要接受后續工作組的檢查和評估，晉升前景取決于良好的績效評估。

干部和知識分子在其職業生涯中參與多個工作組的情況并不少見，這強化了他們對政權的忠誠傾向。根據后來的回憶錄以及同時期的日記，這可能會導致觀念的轉變，使他們對國家議程更具同理心。在這方面，中國的情況在一定程度上也與蘇聯的先例有所不同。在蘇聯，定期參與流動工作組似乎凸顯了城鄉之間的差距，從而使城市積極分子和農村村民都產生了疏離感。兩國不同的情況或許可以用不同的革命經歷來解釋。

中國偏遠農村的貧苦農民構成了革命的中堅力量，而俄國革命則是在莫斯科和圣彼得堡等主要城市相對享有特權的工廠工人中興起的。在中國的例子中，盡管有許多異乎尋常的例外，但總體而言，工作組緩和了城鄉差距，擴大了基層對中央的信任。工作組的任務是改善當地條件，它體現了領導人對人民需求的關注。在重大災難或危機之后，中央的這種保證變得更加重要，即使在正常的時期，高層當局也會派出工作組，切實體現了他們的關注和參與。據報道，許多中國公民，尤其是農村居民，將工作組視為約束基層干部和分配國家資源的一種受歡迎的方式，這種正面形象是數十年來努力使工作組的運作與基層情況相適應的結果。

盡管工作組治理有諸多貢獻，但也存在弊端。即便工作組致力于推動開明政策，其運動式的方法也會產生高昂成本。官僚程序的中斷會帶來不確定性，有時可能對國家目標產生適得其反的效果。有能力且富有創造力的官員可能會受到消息不靈通或過于熱心的工作組的指責與排擠。地方干部可能會因工作組貶低或取代他們的權力而感到威脅。其結果可能是基層官員的消極怠工，甚至是公然的敵意。普通民眾也可能對工作組治理所帶來的緊迫性和強度感到厭倦。特別是在不受歡迎的政策的情況下，公眾的反應可能是疏遠而非熱情。如果工作組的舉措要取得成功并可持續，就必須有策略地、謹慎地部署，同時密切關注其對官僚運作和公眾輿論的影響。

作為革命時代的遺產，工作組、突擊隊、檢查組等是一種游擊式政策風格的象征，這種風格與法治相悖。這些特別工作組被賦予全權，其權威高于既定政府機構，它們沖擊了理性官僚制的可預測程序，而這些程序是現代韋伯式國家的標志。此外，其影響不一定局限于基層。被派去執行長期工作組任務的干部，即便任務持續數年，仍被官方算作原單位的在職員工，從而阻礙了新員工的補充。工作組抽調上級機構的人員，削弱了派出單位的力量。

盡管現代工作組仍與革命時期有許多共同特征，但在一個世紀的演變過程中，它們經歷了重要的變化。與蘇聯相比，中國工作組通過識別和指導負責在當地完成使命的當地活動與基層社會建立了更密切的聯系。這種群眾路線方法的優勢是允許國家可以在實施其政策時減少開支，因為活動家承擔了大部分的運營負擔，這也意味著普通人自己掌握了國家倡議的所有權。但與此同時，工作組引入的外部資源及對特定階層的依賴，可能引發或加劇社會分裂。中國工作組漸趨克制管理，主要依靠干部執行，民眾參與度是其與他國工作組的顯著區別，近年來參與度降低是否威脅這一革命性治理模式的效用，引起了人們的思考。

在考量工作組治理的延續性和貢獻時，從比較視角審視中國的情況很有啟發意義。如上文所述，中國工作組的歷史淵源可追溯至俄國革命的先例，如突擊組和輕騎兵隊。然而，俄國和中國革命的不同軌跡，導致了兩國各自的流動工作組在人員構成和運作方式上存在重大差異。

雖然中國工作組和前蘇聯呈現出最為明顯的相似之處，但前蘇聯并非唯一恰當的可比對象。其他仍然存續的政權，其持久部分可能也得益于在其歷史關鍵時刻部署工作組所產生的合法性基礎。例如，菲德爾·卡斯特羅于1961年開展的掃盲運動，使古巴成為世界上識字率最高的國家之一。古巴這一舉措的部分靈感來自中國，這對古巴產生了深遠影響。盡管面臨嚴重的經濟困難，古巴仍繼續為所有公民提供免費教育、全民醫療保健和社會保障。北越的土地改革緊密效仿中國的模式——派遣工作組下鄉，與農民實行“三同”,即同吃、同住、同勞動，并負責招募當地積極分子作為根基,以完成土地重新分配的過程。盡管古巴和越南如今都不再將中國式工作組作為政策實施的主要手段，但這一遺產在兩國都作為一種象征而延續。

在1949年前后的幾十年里，中國不斷進行實踐探索，其間組建的工作組具有臨時性、任務導向性以及跨部門性，這種特性與沃倫·本尼斯和小羅伯特·漢納·沃特曼等管理理論家以靈活組織機構（adhocracy）之名所倡導的方法頗為相似。靈活組織機構之所以能發揮效力，關鍵在于其依賴的團隊既擁有多元化的成員，又具備目標一致性。盡管這些團隊的工作風格明顯非官僚化，但他們與高層管理人員的頻繁互動是讓團隊保持正軌的關鍵。雖然在臨時體制下，為解決特定問題而組建的單位從定義上來說是暫時的，但根據沃特曼的觀點，部署這類特別工作組的做法應該是持久的。從這個角度看，成功的企業管理秘訣在于巧妙地平衡臨時措施和制度性方法，即能夠順暢地在臨時體制和官僚體制之間來回切換。

除了靈活組織機構之外，中國的工作組還具有主流管理文獻中常提到的并行團隊（parallel teams）或項目團隊（project teams）的特點，即應中央管理層的要求，從不同工作單位抽調員工組成團隊，在正式組織結構之外運作，以解決緊迫問題。這些臨時工作組包括質量改進組、員工參與組、特別工作組等，它們體現了專業知識的多樣性，并直接向組織中的上級匯報。盡管項目完成后團隊成員會回到原單位，但他們在執行任務期間與高層管理人員的密切聯系，賦予了他們一種超越常規組織結構的限時權力。這些團隊被要求同時而非按順序處理多項任務，因此在組織出現瓶頸時，它們具備實現快速突破的能力。

中國工作團隊的核心特征也與當代眾多民主治理理論中的建議相契合。治理通常被定義為“社會和經濟通過互動過程朝著共同協商的目標發展的過程”,公民的參與是一個核心關注點，普通公民的積極參與有利于強化民主體制。政治學家羅伯特·帕特南認為，當公民自身積極且集體地參與政治事務時，民主制度的運行效果最佳；強大的公民社會有助于提升國家能力和實現良好治理。就中國而言，工作組發揮了類似的作用——通過讓普通民眾集體協作，參與宏偉議程。

誠然，這兩者存在根本差異。民主理論學家強調國家與社會通過各種橫向聯系共同制定公共政策,而中國的工作組則以自上而下的方式運作，權力歸屬于上級機構，并且期望公民在政策過程中扮演支持而非主動的角色。公民的首要任務是強化和執行政策，而非發起政策。群眾路線這一治理方法將群眾的意見集中起來,又到群眾中去作宣傳解釋，使之化為群眾的意見并堅持下去，見之于行動，在群眾的行動中考驗這些意見的正確性。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。

通過將群眾納入政策執行主體，工作組可以增強國家能力，增強的能力對政府的回應性和政治合法性具有重要意義。民主社會中的公民結社同樣受到國家的影響，這一事實進一步加大了對兩者進行簡單分類的難度。

工作組讓我們得以深入了解中國治理中最為穩固且具有可塑性的一個組成部分。在原本相當傳統的列寧主義黨政體制框架內運作的基礎上，工作組——至少直到最近——實現了非同尋常的治理靈活性。如果說部分國家政權的垮臺在很大程度上是由于其官僚政治體制的僵化，那么中國工作組治理所帶來的活力與靈活性，或許有助于解釋中國體制相對穩固的原因。

工作組作為為應對中國革命和后革命時期的挑戰而形成的標志性特征，尚未被證明是完全良性或有益的。然而，從中國政府的角度來看，工作組多年來一直是政策實施和政治控制的有力工具，充分調動了普通公民響應國家號召。工作組還加強了國家對官員的控制，減少了干部中飽私囊的傾向，強化了對上級命令的服從。同時，工作組也在幫助中國度過一系列危機和自然災害方面發揮了至關重要的作用。通過模糊國家制度和公民社會之間的嚴格劃分，中國治理從普通公民的支持和認同中受益匪淺。

編譯：劉鈺莉 | 山東大學

審校：方翎

排版：劉鈺莉

審核：呂楠 毛瑞瑾