 探索構建預算績效管理新機制的思考 徐文忠 隨著我國公共財政體制的初步建立，財政收支規模及其公共性明顯增加，預算支出效率對社會事業發展的影響也日趨擴大，預算支出的管理水平直接決定著財政管理的效率以及財政對國民經濟的影響度，財政資金的績效問題越來越受到人們關注。在此背景下，建立起“規范、安全、高效”的預算管理機制，加快由“規模型”、“投入型”財政向“質量型”、“效益型”財政的轉變，迫切需要構建一套科學的預算績效管理新機制，這對于進一步強化政府部門的績效理念，提高財政資金使用效益將起到顯著的促進作用，具有重要的現實意義。 一、預算績效管理機制的內涵 財政預算績效管理，從政府資源配置、耗用兩個層面來看，一方面，將市場經濟的基本理念融入公共管理之中，要求編制預算時要以部門或項目績效作為依據，使政府資源滿足各種不同社會階層的需要；另一方面，從強調政府提供公共服務和公共產品的角度，在預算管理中融入成本核算的理念，強化政府內控機制，使在所支持的社會公共事務對社會共同需要的既定目標的前提下，所耗用的資源、成本最小化。預算績效管理，也就是以財政資金支出效果或使用效益為目標導向的財政管理，將績效理念融入預算管理編制、執行和監督的全過程，使之成為預算管理不可分割的組成部分，它不是一個單一的行為過程,而是一個由許多環節所組成的不斷循環的綜合過程。在預算編制過程中,注重項目績效目標, 明確項目支出的必要性、可行性和有效性；在預算執行過程中，完善國庫集中支付，按項目實施進度和績效完成情況實行績效撥款；在預算資金使用過程中，根據績效目標，運用科學合理的評價方法和評價指標，對財政支出全過程實施績效跟蹤，對其實施效果進行績效評價。使預算管理由過程管理向過程和結果管理并重轉變，由單純的事后績效評價向預算全過程績效管理轉變，改變目前存在的將績效評價等同于績效管理的誤區，從而持續提升財政資金的管理效益，提高行政事業單位的運行績效，進一步推動政府各項目標的實現。 二、構建預算績效管理新機制的必要性 一是建設高效、責任、透明政府的重要舉措。在政府管理中引入績效理念，建立預算績效管理機制，是落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟的基本要求，也是深化我國行政管理體制改革的重要內容。當前，面對建設和諧社會的新形勢，現行行政管理體制還存在政府部門職能交叉、權責脫節、機構重疊、人員臃腫、公共資源配置效率不高、公共產品和服務供給不足等問題。預算績效管理關注產出效果、目標實現程度，與高效、責任、透明政府建設的要求相一致，是建設高效、責任政府的重要內容。加強預算績效管理，強調政府提供公共產品和服務的質量和成本，強化政府對公共資金使用結果的關注，使政府行政變得更加務實、有效，財政預算支出產生的社會經濟效果更加實在、明顯，從而有利于轉變政府管理職能，增強政府的責任意識，擴大公眾的知情權和參與權，增加政府的透明度，促進政府創新管理理念與管理方式，提高決策、管理和服務水平和效率，提升公共服務的質量。 二是推進財政管理科學化、精細化的客觀需要。公共財政取之于民，用之于民，花錢講效益、講效果，是財政管理科學化、精細化的要求，是目標指向，核心所在。近年來,我國財政預算改革成效顯著,部門預算管理制度逐步完善,通過實施了部門預算、國庫集中支付、政府采購等制度改革，預算資金浪費等現象得到有效遏制，預算控制不斷加強。但在改革完善過程中,還存在部門預算項目過于籠統,目標不夠明確,預算編制與部門工作職責、履責目標聯系不夠緊密；預算執行存在一定的隨意性和盲目性，資金使用效果不明顯；財政管理缺乏跟蹤問效機制，有些行政事業單位花錢不講績效的現象依然存在，不同程度地制約財政資金效益的提高。通過建立績效考評和應用機制，強化預算績效管理，實行“獎優、治庸、罰劣”措施，使預算資金分配更科學、管理更精細、使用更規范，達到增強部門績效理念，促進各部門單位自覺加強預算資金管理，不斷提高資金使用績效的要求，從根本上提高財政管理的科學化和精細化。 三是進一步提升財政管理水平的有效途徑。績效管理是現代財政管理的有機組成部分和重要內容，與預算管理有密切相關。在預算編制、執行、監督“三位一體”的財政運行機制中，融入績效管理的內涵，逐步構建事前目標設立、事中績效跟蹤、事后績效評價預算績效管理流程，實現預算管理與績效管理有機融合，及時發現財政管理中存在的一些問題與不足。如在預算編制環節，審定資金安排與績效目標的匹配程度，可以考察預算安排的合理與否；在預算執行環節，通過實施績效跟蹤和評價，及時了解和掌握項目績效目標的實施進度，揭示財政管理系統運行效率的高低，進而梳理出問題的所在，提示出改進的方向，從而進一步推進財政管理水平的提升。 三、構建預算績效管理新機制的可行性 1、財政改革不斷推進，為建立預算績效管理新機制創造了有利條件。預算編制、執行和監督是財政預算管理的三個關鍵環節，也是公共財政內在管理職能的重要體現。上虞市遵循制權、制衡、制約和公開、透明、科學的原則，構建了預算編制、執行、監督三權分離機制，實施“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”管理改革，改變了政府財力分散管理的狀況，初步建立了“收入統攬、預算統編、支出統撥”的財政管理新模式。一是實行“統收公共資源、統管政府資產、統籌財政資金”，規范非稅收入管理，將市級所有預算內外資金集中到財政部門，實行一個口子管理，把財政部門直接管理的資金全部集中到國庫支付中心，實現財政性資金統管。同時,對全市行政事業單位國有資產實行統一管理，加快政府閑置資產處置，增強財政調控資金的能力。二是突出財政預算核心，將預算內外可用收入、以及財政間隙資金等所有政府可調控資金，全部納入預算，通盤考慮社會事業發展和保證單位運轉、履行職責需要，結合政府財力可能統籌安排，并設立預算編審專門機構，統一牽頭編制全口徑的政府財力預算。三是打通資金流動瓶頸，通盤調度資金，發揮國庫集中支付的作用，擴大財政資金直撥范圍，提高財政資金撥付效率。利用政府財力集中支付的有利條件，動態監控政府收支行為，事后監督變為事前、事中、事后的全過程監管，實現了財政監督關口前移。這些都為建立預算績效創造了有利條件。 2、相關制度建立完善，為建立預算績效管理新機制提供了有效保障。近年來，各地在開展財政支出績效評價、探索預算績效管理的過程中，結合自身實際，注重抓好隊伍建設和制度建設，在績效評價組織實施、評價結果運用等方面做了大量探索工作，為績效管理理念的普及積累了經驗。上虞市為積極穩妥地推進績效評價工作，建立了由市長任組長、常務副市長為副組長、財政、審計、監察等單位領導為成員的績效評價領導小組，在財政局設立績效評價科，與財政稽查大隊合署辦公，專司績效評價政策制定、計劃安排、組織實施等工作。與此同時，2006年市政府印發了《關于扎實推進財政支出績效評價工作的通知》和《上虞市財政支出績效評價實施辦法（試行）》，在此基礎上，市財政局相繼制訂了《上虞市績效評價專家管理暫行辦法》、《上虞市中介機構參與績效評價工作暫行辦法》、《上虞市財政支出項目績效預期目標管理實施意見（試行）》、《上虞市財政局績效自評情況復核考評辦法》等相關制度規定，2009年市政府又出臺《關于加強財政支出績效評價結果應用的意見》，并在財政局內部建立一系列協調機制，明確操作流程和具體要求，全過程績效評價制度體系初步建立，工作框架基本形成，為推進預算績效管理和財政效益提高打下了扎實基礎。 3、績效評價工作實踐，為建立預算績效管理新機制奠定了良好基礎。上虞市在抓好建章立制的同時，注重創新，提質擴面，推動績效評價向縱深發展。一是建立重點評價與績效自評相行并進、項目評價與政策評價有機結合的評價管理機制, 圍繞黨委、政府中心工作、財政管理重點、社會民生熱點等重點評價項目，由財政部門每年有計劃地組織實施績效評價；對一定金額以上的項目由部門（單位）組織績效自評，達到評價工作常態化、規范化。近三年來，部門（單位）組織開展績效自評項目365個，涉評資金14.62億元，其中：財政資金3.96億元；財政部門開展重點評價項目46個，涉評資金7.81億元，其中：財政資金6.41億元。二是由單一項目評價向部門整體和政策績效評價等多類型評價轉變。2008年以支持經濟社會發展的政策績效、行政管理績效、財政資金使用績效等作為評價重點，由針對性地選擇市建管局等5家部門和單位嘗試整體評價；2009年著重對新興產業財政扶持政策、塊狀經濟政策等市定激勵政策的實施、效果進行政策性績效調研評價，取到較好效果。三是制訂制度，著力推進項目預期績效目標管理，實行預期績效目標與預算編制同步對接。四是切實運用績效評價成果,嚴格績效管理,重視反饋整改,指出存在問題,分析原因,提出整改意見和建議,并限期督促整改;對重大項目以評價報告或《情況反映》形式向市委市政府領導匯報反映。近三年來，先后編輯《情況反映》8期，提交績效評價綜合性報告16只，提出各類意見、建議102條，使財政管理服務功能得到進一步發揮。 四、構建預算績效管理新機制面臨的問題 1、預算績效理念還未全面樹立。由于財政資金績效管理引入時間不長，績效評價還處于初探階段，長期以來形成的“重投入、輕產出”、“重分配、輕管理”的觀念尚未徹底改變，一些部門（單位）認為只要財政資金使用合理、合法、合規就好，至于使用效果與已責任不大，造成對績效管理工作重視不夠，對項目資金有否成效疏于過問，績效意識尚未有效樹立。在日常工作中，一些行政事業單位仍然缺乏對績效管理的正確認識，錯誤認為績效管理屬于財政部門的工作，對項目實施缺乏必要的考核問效和監督問責，工作主動性不夠，有的甚至對制度規定必須要績效評價的項目被動應付，敷衍了事，嚴重影響績效管理質量。 2、績效管理工作機制還未健全。當前部門預算績效管理的改革探索與創新,仍未實現政府預算管理制度的根本變革,只是形式與細節方面的變化,尚未脫離投入控制型的預算管理模式，績效理念還沒有貫穿于財政管理全過程。一是部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價,預算編制還帶有較重的經驗決策色彩,部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系,沒有明確的部門預算項目的績效目標和結果要求。二是部門預算管理重視對預算資金投入的控制,而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱,結果往往是只管投放進度、不問投入效果,只管使用合規、不問效益大小,只強調支出的財務責任、不考核項目的執行效率與質量,從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。三是績效管理還局限于財政支出事后績效評價，忽略對項目事前評估和事中績效跟蹤，而財政內部因工作職責分工等因素的制約，績效管理全過程、全方位展開的工作機制尚未形成，成為公共財政框架建立中重要的制約因素。 五、構建預算績效管理新機制建議思考 實現績效評價與預算管理體制相銜接，探索“前評審、中跟蹤、后評價”的績效預算管理模式，逐步建立起一套規范、科學、高效的預算績效管理制度，實現財政資金從申請、使用到結果全過程的績效約束，逐步構成完整的資金使用管理監督系統，從而提高財政資金使用效益。 一要創建績效目標管理機制。績效目標是管理活動中衡量績效的開始，是項目設立或實施的基本要求，更是預算績效管理體系構建的首要環節。在預算編制中嵌入績效目標管理環節，以增強部門（單位）財政支出預算編制、執行的績效觀念和責任意識，減少盲目請款現象，強化預算績效約束。績效目標管理主要是要求納入部門預算項目支出必須申報績效目標，明確項目預期實現的成果和效益，并與部門預算同步審核、批復，作為項目支出預算編制安排的前置條件之一和預算執行以及以后績效評價的依據。在目標確定的前提下，對資金使用目標的實現程度進行績效跟蹤和評價。通過跟蹤及評價，及時考量資金的投向、數量及措施的落實情況，項目的效果情況，以此促進財政管理的科學化和精細化。 二要健全分工協作運行機制。財政專項資金績效評價工作涉及面廣、資金量大項目多，要對財政各項專項資金全面實施績效評價有很大的工作難度，為此，要求我們緊扣人們關心的熱點、難點和財政支持重點，精心選擇評價項目，確保評價效果。要按照財政資金誰使用，誰就是績效評價主體的原則，明確預算單位績效管理職責,組織開展部門(單位)績效自評工作，實現績效評價常態化、規范化。要積極主動與審計部門溝通協作,加強橫向交流,實現資源共享;建立財政部門內部各科室分工協同機制,密切聯系加強合作共同組織實施績效評價工作，并督促主管部門和項目資金使用單位如期開展績效評價。要充分發揮中介機構、評審專家的作用，借腦借力，著力構建以社會評價機構評價為主,財政部門履行組織協調、監督管理職能的評價體系，改變財政部門既是運動員又是裁判員的狀況。要邀請人大代表、政協委員共同參與績效評價，切實提高績效評價質量和公信度。 三要建立事中績效跟蹤機制。在著力做好部門（單位）績效自評和財政部門重點績效評價的同時，要突出事中績效跟蹤評價，改變事后績效評價難以較為迅速反饋財政資金績效信息和及時為預算決策和執行提供參考的滯后性缺陷，發揮事中績效跟蹤更具有靈活和時效性的特點，對納入預算績效管理的項目，特別是需要重點關注其績效狀況的項目，在項目實施和預算執行達到一定程度時，由績效管理科室適時對項目資金投入、目標完成情況、項目效益與預期目標偏差等情況進行事中績效跟蹤和監測，及時了解和掌握績效目標和關鍵績效指標實施進度，以此評價作為撥款或項目結算的依據，以確保項目按績效預定目標如期完成和提高資金使用績效。要針對績效管理涉及單位和支出項目多、數據信息量大、時效性要求高的特點，構建財政支出績效信息管理平臺，與“金財工程”預算編制、執行等系統相銜接，達成信息化技術對預算績效管理全方位、全過程的支撐和保障，實現財政資金使用信息與績效目標有機比對、跟蹤反饋，使績效信息在預算管理活動中合理流動和良性互動，從而使預算編制和執行中體現更多時效、科學的因素，達到財政管理更科學化和精細化的要求。 四要創新績效評價應用機制。一是評價結果應用與財政日常管理工作結合，通過績效評價過程與結果的評析，找出存在問題及時予以整改，促進績效責任機制建立；查找資金管理工作的薄弱環節，完善措施強化資金監管，促進財政支出管理的精細化。二是運用績效目標為引導，績效評價結果來突出財政政策導向，以績效為核心確定財政支持手段、資金投向和數量的資金分配模式，將績效評價結果作為預算編制的重要依據，提高財政資金分配的科學性。三是將績效評價結果與部門履行崗位職責及部門發展目標結合，將績效顯著的項目予以鼓勵，對績效良好的項目優先安排，對績效劣質的項目視情況提請市政府批準暫停、撤消或減少資金，形成績效問責和激勵約束機制。四是探索建立評價結果內部通報和對外公開制度，提升評價結果應用層次,除提供給人大、政府以及有關單位領導外，必要時有選擇地將評價結果在網絡上予以公示，增加評價結果的透明度，主動接受社會監督，提高績效評價的影響力。
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