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鳳凰縣國土資源局與湖南德夯電力有限責任公司建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事判決書 來源：中國裁判文書網 http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/zgrmfy/ms/201505/t20150520_8052213.htm [裁判要旨] 1、雖然《委托征地協議》系雙方當事人真實意思表示，但在電力公司不具備相關用地規劃手續的情況下，雙方約定由國土局征收尚屬集體所有的土地并以協議方式低價出讓土地使用權，屬于惡意串通損害國家利益的行為，根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（二）項之規定，該協議應當認定無效。 2、《中華人民共和國合同法》第五十六條規定，無效的合同自始沒有法律約束力。確定合同無效是國家公權力對當事人意欲發生私法效果的根本否定，無效合同不應予以履行，故當事人預期通過履行合同可以獲得的利益，為非法利益，不受法律保護。本案中，由于合同無效，不能得到履行，原審判決以案涉土地拍賣價與評估價之間的差價作為電力公司的損失，沒有法律依據。 3、對合同效力的審查，屬于人民法院裁判權范圍，雖然當事人未提起確認合同無效的訴訟請求，但人民法院仍應依職權進行審查。《中華人民共和國合同法》第五十八條系合同無效法律效果的規定，人民法院在依據《中華人民共和國合同法》第五十二條認定合同無效的情況下，應主動援引該法第五十八條的規定，對合同無效的法律后果進行處理，而不需要當事人另行提起訴訟。故原審判決并未超出當事人的訴訟請求。本判決似認為，在查明合同無效的情況下，無須向當事人就是否變更訴請予以釋明，可直接作出認定。 中華人民共和國最高人民法院 民 事 判 決 書 （2014）民一終字第277號 上訴人（原審被告）：鳳凰縣國土資源局。 法定代表人：龍瀾，該局局長。 委托代理人：李勁松，北京市尚公律師事務所律師。 委托代理人：劉毅，北京市尚公律師事務所律師。 被上訴人（原審原告）：湖南德夯電力有限責任公司。 法定代表人：滕樹理，該公司董事長。 委托代理人：李含英，湖南麓和律師事務所律師。 委托代理人：李衛華，該公司員工。 上訴人鳳凰縣國土資源局（以下簡稱國土局）為與被上訴人湖南德夯電力有限責任公司（以下簡稱電力公司）建設用地使用權出讓合同糾紛一案，不服湖南省高級人民法院（2014）湘高法民二初字第3號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2014年11月14日對本案當事人進行了詢問。國土局的法定代表人龍瀾及委托代理人李勁松、劉毅，電力公司的委托代理人李含英、李衛華到庭參加訴訟。本案現已審理終結。 一審法院經審理查明：電力公司于2002年2月5日登記成立，系私營的有限責任公司。德夯房地產開發有限公司（以下簡稱房地產公司）于2002年4月19日登記成立，系私營的有限責任公司。湖南省電力公司鳳凰電力局（已于2013年7月18日更名為國網湖南省電力公司鳳凰縣供電分公司（以下均簡稱電力局）于2007年1月17日登記成立，系非法人的國有分支機構。鳳凰縣邊城能源投資有限責任公司（以下簡稱投資公司）于2007年1月30日登記成立，系私營的有限責任公司。 2007年11月2日，電力公司與國土局簽訂《委托征地協議》，約定：為加快鳳凰縣電力基礎設施建設，電力公司擬在鳳凰縣沱江鎮城北新區地段修建鳳凰電力調度中心，現委托國土局征地，經雙方協商達成如下協議：1、征地位置。擬征土地位于鳳凰縣沱江鎮城北新區至臨沱江的地段。2、征地面積約256.265畝。其中的168畝作為出讓地，剩余的88.265畝劃撥給電力公司用于電力基礎設施建設。具體界線以用地紅線圖為準。3、征地價格。本宗土地的出讓用地價格，國土局同意以10萬元／畝作為電力公司完成報批手續費用和有關征地稅費及辦證費用；本宗土地的最終價格以實際發生為準。4、征地價格內容。包括征地紅線范圍內所需支付給被征地單位和個人的土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償以及按規定由國土部門代收的國家稅費等。5、國土局負責做好被征地單位和農戶的思想工作及處理好征地過程中出現的各種問題，保證電力公司在雙方約定的時間內完成征地及搬遷工作，及時交付電力公司使用土地。6、付款方式。本協議簽訂后5日內電力公司首付1000萬元；第二期付款待國土局辦理報批手續完畢后30日內由雙方簽訂土地出讓合同后付1000萬元；國土局應為電力公司辦好一切用地手續，待電力公司取得用地手續后，余款一次性支付。7、供地時間。國土局保證在2008年2月28日（協議將日期誤表述為2008年2月31日）前完成征地、供地、交付電力公司使用。雙方和被征地方一起到現場打樁定界。8、電力公司如在用地紅線范圍內使用土地而發生定界權屬糾紛，由國土局負責解決。9、如遇政策原因不能辦理土地征用手續，國土局應在10日內將電力公司所付款項退還電力公司。 2009年12月23日，電力公司就與湖南人健企業集團有限公司合作開發土地的相關后續事宜，形成（2009）12號《會議紀要》，決議：根據《合作開發協議書》約定，電力公司須繼續完成堤溪B宗地后續征地工作。鑒于該宗地征收過程的復雜性，會議決定成立由電力公司總經理擔任組長，副總經理擔任副組長，相關人員擔任工作小組成員的“鳳凰堤溪宗地征收工作小組”。工作小組要積極開展工作，必要的時候應借助上級單位的力量，力爭盡快完成該宗地的征收工作。2010年1月20日，電力公司向其各部門、單位下發了湘德電辦（2010）50號《關于成立鳳凰堤溪宗地征收工作領導小組的通知》，通知根據工作需要，決定成立由7人組成的工作領導小組，其主要任務是根據電力公司與國土局簽訂的《委托征地協議》，盡快完成該宗地的征收工作，使其具備商業開發條件。 2010年9月8日，電力公司向鳳凰縣人民政府遞交湘德電（2010）40號《關于城北256畝土地征用價格問題的請示》稱，電力公司于2007年11月與國土局簽訂協議，委托國土局征用城北256畝土地作為建設鳳凰縣電力調度中心及以文化旅游項目為主的電力系統鳳凰接待中心用地，協議約定土地征地價格在每畝10萬元左右，完成征地手續時間在2008年3月。由于各種原因到目前為止，該宗地僅完成了電力調度中心30畝土地征用手續（征用價格10萬元／畝）其余土地中的138畝即將進入掛牌程序，88畝尚無征地指標。電力公司已為此支付了約1500萬元的購地款。對于即將掛牌的138畝土地出讓價格，電力公司請求仍按原有協議約定的10萬元／畝購地，理由如下：1、10萬元／畝的價格是雙方對該宗地的征用成本的估算，是計價的基礎。所謂“以實際發生為準”是指以征地過程中發生的實際費用為準，而不是以土地評估價為準。2、作為以此價格出讓的條件，電力公司的直管單位湘西電力局承諾鳳凰縣人民政府在堤溪的搬遷、電網改造等方面給予支持，目前該承諾已兌現，政府也應履行原有協議。3、按協議約定，國土局完成該宗地的征地手續的時間為2008年3月，目前已超過兩年半時間，在此期間內，鳳凰縣土地升值的因素，不應由電力公司承擔。4、電力公司高度重視該宗地的開發建設工作，幾年來，為配合國土局的土地征用工作，投入了大量的人力、物力和財力。同時，為了將該宗地開發好，引進了實力較強的湖南人健企業集團有限公司為合作伙伴，該公司和電力公司對該宗地的概念性規劃方案得到了專家和領導的一致好評。如果政府不能履行協議約定價格，電力公司的合作方將失去投資信心。5、該宗地為山地，建設成本巨大，且地塊離核心景區較遠，人氣不足，擬建的是投資回報期長的文化旅游產業項目，需要承擔較大的投資風險，希望政府在該宗地的土地出讓價格問題上與純商業地塊區別對待。6、該宗地尚未進行三通一平，還未達到可掛牌出讓的熟地標準，電力公司若摘牌拿地后還需投入大量資金進行場地平整、電力線路改造、搬遷等工作。鑒于上述原因，電力公司對政府以10萬元／畝出讓該宗地建議如下：1、履行土地掛牌程序，但需設定限制性條件，確保電力公司能拿到地。2、對于摘牌價與10萬元／畝的價差部分，電力公司不再繳納，用該宗地電力線路搬遷費用、三通一平費用予以抵扣，概算約3200萬元。該請示亦抄送了國土局。 2010年9月25日，鳳凰縣人民政府對電力公司回復鳳政函（2010）107號《關于城北256畝土地出讓價格問題的復函》稱，電力公司的湘德電（2010）40號請示已收悉。經研究，現復函如下：1、原則同意城北256畝土地征用程序完成后，盡快依法啟動招拍掛程序，可征求電力公司意見設定條件。2、根據電力公司與國土局簽訂的《委托征地協議》第三條的約定，本宗土地10萬元／畝為征地價格和完成報批手續及有關征地稅費、辦證費。本宗土地的最終價格以實際發生為準。3、依據2002年7月1日實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的有關規定，國有土地使用權招拍掛出讓應不低于評估價格。該宗地經中介機構評估，其價格為33萬元／畝（不含三通一平），亦即為該宗地的掛牌出讓底價。如電力公司依法取得該宗地的使用權，預先支付的10萬元／畝的征地等款項，可折抵受讓款。該復函亦抄送國土局。 2012年7月20日，國土局簽收了電力公司向其提交的由電力公司、房地產公司、投資公司支付總計15905067.79元的《鳳凰堤溪征地費用清理說明》。 2012年11月28日，國土局在湖南省國土資源網上交易系統發布鳳土網掛字（2012）4-4號土地掛牌公告，擬將位于鳳凰縣沱江鎮城北，使用權面積為73139.5平方米，建筑密度小于或等于40%、容積率小于或等于2.8、綠地率大于或等于35%的商業、居住用地使用權，以1億元的起始價進行掛牌出讓。2012年12月4日，湖南麓和律師事務所受電力公司的委托向國土局發出（2012）湘麓律函字第11號《律師函》，認為電力公司已依約支付鳳土網掛字（2012）4-4號土地掛牌公告項下地塊的征地拆遷費用，電力公司作為委托人和投資人的合法權益不容忽視，并請求國土局在收到函件后三個工作日內采取措施暫緩對該宗地的掛牌程序。2012年12月24日，電力公司以國土局為被告向湖南省高級人民法院提起委托合同糾紛之訴，該院根據電力公司的申請于2012年12月26日凍結了鳳土網掛字（2012）4-4號土地掛牌公告項下的國有土地使用權。2012年12月27日，電力公司以與國土局有庭外和解意向為由提出撤訴申請，該院予以準許，并根據電力公司的申請解除了對上述掛牌土地使用權的凍結措施。同日，鳳凰縣新意房地產開發有限公司以1.76億元的價格競得該國有土地使用權。 2013年12月13日，國土局在湖南省國土資源網上交易系統發布鳳土網掛字（2013）2-2號土地掛牌公告，擬將位于鳳凰縣沱江鎮城北金坪地塊，使用權面積為135511.0平方米，建筑密度小于或等于40%、容積率小于或等于2.8、綠地率大于或等于35%的商業、居住用地使用權，以2.1億元的起始價進行掛牌出讓。國土局的該次掛牌，沒有成交。 另查明，簽訂《委托征地協議》后，電力公司根據該協議約定，自2007年11月至2010年9月，自行或委托電力局、投資公司、房地產公司分八十多筆共向鳳凰縣土地收購儲備中心、鳳凰縣非稅收入管理局、鳳凰縣沱江鎮金坪村村民委員會、鳳凰縣沱江鎮人民政府等支付征地費用、征地下鄉補助、生產扶持金、測繪費、征地搬遷費、業務協調費等直接費用合計15852779.79元。其中包括：1、鳳凰縣非稅管理局收到的230萬元，具體情況為：電力局于2006年12月28日預付的100萬元，及于2008年1月11日支付的5萬元，電力公司于2009年1月4日、2009年10月20日、2010年2月5日分別支付的50萬元、25萬元和50萬元。2、鳳凰縣土地收購儲備中心收到的938萬元，具體情況為：電力局于2007年5月16日預付的150萬元，電力公司于2007年12月29日支付的788萬元。3、鳳凰縣沱江鎮金坪村村民委員會收到的3187845元等。電力公司自2007年11月12日至2013年7月15日，及受其委托的房地產公司自2007年11月15日至2011年12月31日均參與了鳳凰縣沱江鎮城北新區至臨沱江地塊的征地拆遷工作，為此，電力公司和房地產公司共同支出人員工資、辦公費、差旅費、修理費、材料費、業務招待費等間接費用合計4558452.52元。 電力公司一審起訴稱，2007年11月2日，其與國土局簽訂《委托征地協議》，約定：由電力公司委托國土局征用鳳凰縣沱江鎮城北地塊土地256.265畝；價格為10萬元／畝；國土局保證在2008年2月31日前完成征地、供地、交付電力公司使用。協議簽訂后，電力公司已按國土局要求累計支付各類款項共計15905067.79元，并因該地塊的征地等土地整理工作發生相關費用8428132.21元，合計24333200元。在雙方的共同努力下，該地塊的征地等土地整理工作得以完成。但除了上述土地中的30畝已經電力公司同意由國土局劃撥給電力局外，尚余226.265畝土地未能依約出讓給電力公司，現已掛牌出讓。國土局的行為已構成嚴重違約，故請求判令：1、國土局返還電力公司因征地等土地整理工作而發生的各項費用共計2433.32萬元；2、國土局賠償電力公司經濟損失7566.68萬元；3、由國土局承擔本案全部訴訟費用。 國土局答辯稱，（一）《委托征地協議》因違法而無效。案涉土地屬于尚未辦理征收手續的集體所有土地，電力公司無權進行委托征收。電力公司未經合法的申請、審批及出讓程序，無權直接獲得國有土地使用權。（二）《委托征地協議》實際上不能履行。電力公司未按照協議約定在2007年11月7日前向國土局首付1000萬元，至今為止，國土局只收到100萬元工作經費；電力公司在沒有依法履行用地申請、審批手續的情況下，直接向鳳凰縣人民政府請示用地價格和提出其他要求的行為表明：其一，對《委托征地協議》的放棄和終止；其二，向政府提出新的請求。在鳳凰縣人民政府已明確告知建設用地使用權必須依法進行招拍掛的情況下，電力公司卻沒有參加競拍，并公開表示放棄用地權。（三）鳳凰縣人民政府劃撥30畝土地給電力局的行為，與本案無關。（四）電力公司訴稱的已支付款項，收款單位均為獨立法人主體，非國土局，除國土局收到電力公司的100萬元外，其他部分與國土局無關。電力公司提供的費用損失證據為房地產公司2007年至2013年的全部財務資料，與《委托征地協議》的履行無關。（五）《委托征地協議》為無效合同，電力公司無權要求賠償可得利益損失7566.68萬元。綜上，國土局退回款項只能在100萬元之內結算，多退少補，對電力公司的其他訴訟請求，請予駁回。 一審法院認為，雖然電力公司與國土局于2007年11月2日所簽合同的名稱為《委托征地協議》，但其內容實為電力公司先向國土局提供部分資金，由國土局將其用于該協議項下地塊的征收報批和拆遷安置開支，國土局在完成對該地塊的征收工作后，再將其建設用地使用權中的一部分劃撥、另一部分出讓給電力公司。因為建設用地使用權的劃撥屬于行政行為，由此產生的糾紛依法不屬于民事案件的審理范圍，故對該協議中有關建設用地使用權的劃撥問題，本案不予審理，電力公司如因該部分協議內容與國土局有爭議，可另行訴訟。就該協議中關于168畝建設用地使用權的出讓問題而言，除了國有土地使用權的現時狀態及相關款項的支付方式有所不同外，其他內容與建設用地使用權出讓合同基本相同。雙方現因該協議中關于建設用地使用權的出讓而發生爭議，根據最高人民法院頒布的《民事案件案由規定》（法（2011）41號）第77條第1項的規定，本案案由應確定為建設用地使用權出讓合同糾紛。本案主要有三個爭議焦點： 一、雙方簽訂的《委托征地協議》是否有效。雖然該協議系雙方當事人的真實意思表示，其內容包括雙方當事人的名稱，交易標的及其數量、質量，標的交付時間、地點，交易價格及其支付方式、時間等合同必要條款，但因該協議違反了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部令第39號）第四條第一款之規定，通過協議方式出讓經營性國有建設用地使用權，并損害國家利益，根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（二）項之規定，該協議應當認定無效。國土局提出關于該協議因內容違法而無效的辯駁理由成立，依法予以支持。 二、國土局應否及如何返還電力公司的征地等土地整理工作費用。因雙方簽訂的《委托征地協議》無效，根據《中華人民共和國合同法》第五十八條之規定，國土局應當向電力公司返還因征收涉案土地電力公司自行及委托電力局、房地產公司和投資公司所支付的直接費用15852779.79元，及因配合國土局完成涉案土地征收工作而承擔的間接費用4558452.52元，合計20411232.31元。電力公司提出的超出該金額的返還請求，沒有事實和法律依據，依法不予支持。雖然國土局沒有直接收到電力公司自行及受其委托的電力局、房地產公司和投資公司因涉案土地征收而支付的直接費用和承擔的間接費用，但因該直接費用和間接費用均因電力公司履行《委托征地協議》而發生，且其中的直接費用已被國土局的下屬單位鳳凰縣土地收購儲備中心收取788萬元，被當時依法有權代表國土局收取建設用地使用權出讓金的鳳凰縣非稅管理局收取230萬元，及被依法有權從國土局處獲得補償的涉案土地原所有權主體鳳凰縣沱江鎮金坪村村民委員會收取318萬余元等；同時，該間接費用亦因被征收涉案土地的建設用地使用權沒有按照《委托征地協議》的約定交付給電力公司而全部由國土局受益；此外，國土局于2012年7月20日簽收電力公司向其提交的《鳳凰堤溪征地費用清理說明》，亦表明國土局對電力公司為涉案土地的征收已經支出了費用的事實予以認可。故國土局提出的關于其總共只收到電力公司支付的100萬元工作費用，電力公司無權向其主張全部權益的辯駁理由不能成立，依法不予支持。 三、國土局應否及如何賠償電力公司的經濟損失。國土局作為鳳凰縣人民政府專門負責管理和監督該縣土地工作的職能部門，其理應知道該縣哪些土地依法可以用于經營性項目建設，已經列入經營性用地范圍的各組成部分，哪些應當通過招標拍賣掛牌程序出讓，哪些可以通過協議方式出讓。國土局在知道或應當知道涉案建設用地使用權應當通過招標拍賣掛牌程序方式出讓的情況下，違反國家規定與電力公司簽訂出讓協議，不正當獲得電力公司資金用于涉案土地的征收開發，并在涉案大部分建設用地使用權通過掛牌程序成功出讓后仍長期占用該資金拒不返還，其具有重大過錯，根據《中華人民共和國合同法》第五十八條之規定，國土局理應賠償電力公司的經濟損失。即便不考慮涉案建設用地使用權的市場交易價格在2008年3月至2010年9月期間的上升部分，僅按鳳凰縣人民政府于2010年9月25日回函電力公司時自認的每畝33萬元的評估價格與其一部分于2013年12月27日實際成交的每畝1604248.32元（1.76億元÷73139.5平方米×666.67平方米／畝=1604248.32元／畝）的價格差，并按合同約定的出讓面積168畝計算，國土局因不正當利用電力公司的資金完成征地拆遷工作后又拒絕履行合同，實際或可預期獲得的利益高達2.141億元（168畝×（1604248.32元／畝－33萬元／畝））。如果不適當考慮電力公司的利益，將有違公平原則和誠實信用原則。綜合本案案情，根據《中華人民共和國合同法》第五條、第六條之規定，酌情責令國土局將其實際及可預期獲得利益的25%即5352.5萬元（2.141億元×25%）賠償給電力公司。電力公司提出的超出該金額的賠償請求，沒有事實和法律依據，依法不予支持。國土局提出的因涉案合同無效，其無需向電力公司承擔損害賠償責任的辯駁理由，不能成立，依法不予支持。 綜上，一審法院作出判決：一、國土局在判決生效后十五日內返還電力公司因鳳凰縣沱江鎮城北地塊的征地等土地整理工作而發生的各項費用20411232.31元；二、國土局在判決生效后十五日內賠償電力公司的經濟損失5352.5萬元；三、駁回電力公司的其他訴訟請求。如未按判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條的規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。案件受理費541800元，由國土局負擔400585元，電力公司負擔141215元。 國土局不服一審判決，向本院提起上訴。 國土局上訴稱，（一）原判決認定事實不清，證據不足。1、原判決認定電力公司支付涉案土地征地款15852779.79元及因征收發生費用4558452.52元，證據不足；2、本案涉及多個收款人和多個付款人，均為獨立的法人，所付款項是否為案涉款項，原判決未予查明；3、原判決認定國土局因涉案土地實際或可預期獲得的利益為2.141億元，依據不足。（二）原判決適用法律錯誤。合同無效的情況下，賠償損失的范圍應以實際發生的損失為限，不包括預期可得利益。原判決以預期可得利益的2.141億元作為合同無效的損失賠償基礎，無法律依據。（三）《委托征地協議》無效，雙方的過錯是同等的，原判決認定國土局存在重大過錯不當。（四）原審審理程序違法。電力公司是在認定合同有效的前提下提起的違約之訴，而原審認定合同無效，并直接判決財產返還和損失賠償，超出了當事人的訴訟請求。（五）原判決確定案由錯誤。本案應為委托代理合同糾紛，而非建設用地使用權出讓合同糾紛。綜上，請求撤銷一審判決，重新認定電力公司實際發生的費用損失，并根據國土局自身過錯對電力公司實際發生的費用損失承擔相應責任。 電力公司答辯稱，（一）原判決判令國土局返還因案涉土地征地而發生各項費用20411232.31元，事實清楚，證據充分。（二）電力公司的大量資金及人力物力投入已物化到案涉土地的價值中，并由國土局受益，電力公司的上述損失為信賴利益損失，故原判決判令國土局按其實際或可預期獲得的利益的25％賠償電力公司，有事實和法律依據。（三）合同無效屬于既定事實，不受當事人訴訟請求影響，原判決在認定合同無效基礎上所作判決未超出其訴訟請求范圍 本院二審庭審結束后，2014年12月6日，國土局向本院出具《關于復核確認湖南德夯電力有限責任公司涉案費用相關情況的說明》，具體內容為：“一、我局認可原審判決有關電力公司投入本案的‘直接費用’共計15852779.79元的認定。二、我局認可電力公司投入本案的‘間接費用’共計7306元；對電力公司主張、原審判決認定的其他‘間接費用’，因與本案無關、無證據證明、與事實不符等，不應歸入本案‘間接費用’，我局不予認可。” 2015年1月7日，就原審認定的4558452.52元間接費用的具體數額，本院組織雙方當事人進行了逐筆核對。電力公司對其中的工資附加部分969558.24元明確表示無證據證明，對《2012－2013年湖南德夯電力公司因涉案地塊征地發生的除工資及附加外的間接費用明細表》中2013年費用合計59107.89元，明確表示放棄主張。經核對，國土局在數據上認可電力公司賬目統計表中工資2308472元、其他費用1221314.39元的真實性，但主張上述費用主要非案涉項目所支出。電力公司認可上述費用并非全部為案涉項目支出，但主張主要系案涉項目所支出。雙方均認可，上述費用中工資2308472元、其他費用1221314.39元，合計3529786.39元中哪些為案涉項目支出，具體無法拆分，均同意由法院根據案件情況酌定。 本院認為，本案的爭議焦點為：一、電力公司支付國土局土地征地款及因征收案涉土地實際發生的費用是多少；二、原審判決國土局賠償電力公司經濟損失5352.5萬元是否正確；三、原審判決是否存在超出當事人訴訟請求的程序性錯誤。 本院認為，雖然《委托征地協議》系雙方當事人真實意思表示，但在電力公司不具備相關用地規劃手續的情況下，雙方約定由國土局征收尚屬集體所有的土地并以協議方式低價出讓土地使用權，屬于惡意串通損害國家利益的行為，根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（二）項之規定，該協議應當認定無效。 關于電力公司支付國土局土地征地款及因征收案涉土地實際發生費用是多少的問題。對于電力公司及其委托單位實際支付的15852779.79元，國土局已書面認可，本院對此予以確認。上述款項雖然絕大部分沒有直接支付給國土局，但均為國土局征收案涉土地需要支出的費用，實際上系電力公司代國土局所支付，可以認定為國土局因案涉合同取得的財產。根據《中華人民共和國合同法》第五十八條之規定，該部分款項以及占用期間的利息，國土局應當予以返還。根據原審查明的事實，上述款項共分八十多筆支付，為簡化法律關系，本院酌定以第一筆費用的支付時間作為利息起算時間，即2006年12月28日。對于原審認定的電力公司為履行案涉合同支出的人員工資、辦公費、差旅費、修理費、材料費、業務招待費等共計4558452.52元費用，對無證據證明的工資附加部分969558.24元，以及電力公司明確放棄的2013年費用59107.89元，應予以剔除。根據雙方認可，剩余3529786.39元的真實性，本院予以確認。本院認為，征地必然需要人、財、物的投入，國土局亦認可電力公司為案涉征地支付了一定費用，但由于電力公司及其委托的房地產公司業務并非僅案涉項目一項，而對于電力公司提供的3529786.39元費用中哪些為案涉項目支出，具體無法拆分，綜合全案情況，酌定雙方認可費用的70％為電力公司為案涉項目的支出，具體為3529786.39×70％＝2470850.473元。原審認定4558452.52元全部為案涉項目支出不當，本院予以糾正。上述2470850.473元費用系電力公司為履行合同所實際支出的費用，應當認定為電力公司因合同無效所受到的損失。對于合同無效的過錯責任問題。本院認為，國土局作為鳳凰縣人民政府專門負責管理和監督該縣土地工作的職能部門，有責任按照法律、法規和國家有關規定依法征收并妥善管理使用土地，保障國家利益。國土局在明知電力公司不符合相關用地條件的情況下，仍違反規定與其簽訂案涉合同，利用職權征收集體土地，并低價出讓土地使用權，嚴重損害了國家利益，原審認定國土局對合同無效具有重大過錯，并無不當。電力公司在不具備相關用地規劃手續的情況下，意圖通過私下簽訂協議的方式低價獲得土地使用權，也存在一定過錯。根據《中華人民共和國合同法》第五十八條規定，國土局作為主要過錯方，應當賠償電力公司為履行案涉合同所受到的損失2470850.473元。鑒于電力公司對合同無效亦存在一定過錯，對于上述費用的利息損失由電力公司自行負擔。 關于原審判決國土局賠償電力公司經濟損失5352.5萬元是否正確的問題。《中華人民共和國合同法》第五十六條規定，無效的合同自始沒有法律約束力。確定合同無效是國家公權力對當事人意欲發生私法效果的根本否定，無效合同不應予以履行，故當事人預期通過履行合同可以獲得的利益，為非法利益，不受法律保護。本案中，由于合同無效，不能得到履行，原審判決以案涉土地拍賣價與評估價之間的差價作為電力公司的損失，沒有法律依據，本院予以糾正。 關于原審判決是否超出當事人訴訟請求的問題。本院認為，對合同效力的審查，屬于人民法院裁判權范圍，雖然當事人未提起確認合同無效的訴訟請求，但人民法院仍應依職權進行審查。《中華人民共和國合同法》第五十八條系合同無效法律效果的規定，人民法院在依據《中華人民共和國合同法》第五十二條認定合同無效的情況下，應主動援引該法第五十八條的規定，對合同無效的法律后果進行處理，而不需要當事人另行提起訴訟。故原審判決并未超出當事人的訴訟請求，國土局該項上訴主張，無法律依據，本院不予支持。 綜上所述，本院根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第（二）、（三）項之規定，判決如下： 一、撤銷湖南省高級人民法院（2014）湘高法民二初字第3號民事判決； 二、鳳凰縣國土資源局于本判決生效之日起十五日內返還湖南德夯電力有限責任公司15852779.79元及利息（自2006年12月29日起至實際給付之日止，按中國人民銀行同期同類貸款利率計算）； 三、鳳凰縣國土資源局于本判決生效之日起十五日內賠償湖南德夯電力有限責任公司經濟損失2470850.473元。 四、駁回湖南德夯電力有限責任公司的其他訴訟請求。 如果未按本判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。 一審案件受理費541800元，由電力公司負擔441800元，由國土局負擔100000元；二審案件受理費411481.16元，由國土局負擔160000元，由電力公司負擔251481.16元。 本判決為終審判決。 審 判 長 王友祥 代理審判員 胡 田 代理審判員 王 丹 二〇一五年二月二十五日 書 記 員 王永明
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