內蒙古高級人民法院 《閑置土地認定書》為程序性行為，不屬于行政復議范圍 閱讀提示：今日推送的案例認為當事人沒有對《閑置土地認定書》復議和訴訟的權利，但多地司法案例中亦存在相反的裁判觀點。
《閑置土地認定書》是對土地閑置狀態確認的一個載體，雖與當事人的權利義務有一定的關系，但尚未產生最終的影響，因此《閑置土地認定書》為程序性行為，不屬于行政復議范圍?！堕e置土地處置辦法》亦沒有賦予當事人對《閑置土地認定書》復議和訴訟的權利。
一、2011年，鴻峰公司與東勝區國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。2016年，東勝區國土局作出《閑置土地認定書》，認定鴻峰公司購買的土地為閑置土地，并載明“我局將與你單位進行協商處置,協商一致后擬定閑置土地處置方案,請予以配合,特此告知”。
二、鴻峰公司針對《閑置土地認定書》向鄂爾多斯市政府提起行政復議。鄂爾多斯市政府認為，《閑置土地認定書》屬于對行政相對人的權利義務不產生實際影響的程序性行為，作出《不予受理決定書》。
三、鴻峰公司不服鄂爾多斯市政府作出的《不予受理決定書》，向鄂爾多斯中院提起行政訴訟。鄂爾多斯中院認為，《閑置土地認定書》只是國土資源主管部門在作出《征繳土地閑置費決定書》之前的一種過程性行為。故判決：駁回鴻峰公司的訴訟請求。
四、鴻峰公司不服，上訴至內蒙古高院，主張《閑置土地認定書》對鴻峰公司的實體權利義務產生了實際影響，應該是行政確認行為。內蒙古高院判決：駁回上訴，維持原判。
鴻峰公司敗訴的原因在于，本案法院認為鴻峰公司無權對《閑置土地認定書》提起行政復議，具體理由如下： 第一，《閑置土地認定書》屬于程序性行為，不屬于行政復議范圍。本案被訴的《閑置土地認定書》只是對涉案土地閑置的客觀表述，并沒有對土地閑置原因作出認定，尚未明確責任歸屬，只是提出就土地閑置問題進行協商解決的意向。因此，該認定書雖與當事人的權利義務有一定的關系，但尚未產生最終的影響。
第二，《閑置土地處置辦法》未賦予當事人對《閑置土地認定書》復議和訴訟的權利。根據《閑置土地處置辦法》第十條規定，“《閑置土地認定書》應當載明下列事項：（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；（二）閑置土地的基本情況；（三）認定土地閑置的事實、依據；（四）閑置原因及認定結論；（五）其他需要說明的事項。”以上規定并沒有賦予當事人對《閑置土地認定書》復議和訴訟的權利。而《閑置土地處置辦法》第十六條對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括的內容中明確載明“申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”?？梢姰斒氯耸强梢詫Α墩骼U土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》復議或訴訟的。因此，鄂爾多斯市政府不受理鴻峰公司對《閑置土地認定書》的復議申請于法有據。
前事不忘、后事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議： 一、雖然本案認定當事人無權對《閑置土地認定書》復議、訴訟，但實踐中仍有司法案例支持當事人對《閑置土地認定書》提起行政訴訟（詳見延伸閱讀部分裁判規則一）。故當事人在實踐中仍可嘗試向法院針對《閑置土地認定書》提起訴訟。
二、當事人收到《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》后，可對其復議和訴訟。但需關注的是，實踐中有司法案例認為《收回國有建設用地使用權決定書》屬于復議前置的行政行為（詳見延伸閱讀部分裁判規則二）。
《閑置土地處置辦法》 第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。 已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
第十條 《閑置土地認定書》應當載明下列事項： （一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址； （二）閑置土地的基本情況； （三）認定土地閑置的事實、依據； （四）閑置原因及認定結論； （五）其他需要說明的事項。
第十六條 《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括下列內容： （一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址； （二）違反法律、法規或者規章的事實和證據； （三）決定的種類和依據； （四）決定的履行方式和期限； （五）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限； （六）作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期； （七）其他需要說明的事項。
本案爭議的焦點為被訴的不予受理決定是否合法。 一、關于閑置土地認定書的屬性問題。根據《閑置土地處置辦法》第二條第一款的規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿1年未動工開發的國有建設用地?！堕e置土地認定書》是對土地閑置狀態確認的一個載體。從本案來看，被訴的《閑置土地認定書》只是對涉案土地閑置的客觀表述，并沒有對土地閑置原因作出認定。同時，該認定書告知當事人'我局將與你單位進行協商處置,協商一致后擬定閑置土地處置方案,請予以配合,特此告知'，由此可見，該認定書尚未明確土地閑置原因和責任歸屬，只是提出就土地閑置問題進行協商解決的意向。因此，該認定書雖與當事人的權利義務有一定的關系，但尚未產生最終的影響，因此被上訴人和原審判決將該認定書視為程序性行為，不屬于復議范圍并無不當。 二、關于閑置土地認定書的復議和訴訟問題。根據《閑置土地處置辦法》第十條規定，《閑置土地認定書》應當載明下列事項：（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱地址；（二）閑置土地的基本情況；（三）認定土地閑置的事實、依據；（四）閑置原因及認定結論；（五）其他需要說明的事項。以上規定并沒有賦予當事人對《閑置土地認定書》復議和訴訟的權利。而在《閑置土地處置辦法》第十六條對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括的內容中明確載明'申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限'。可見后者是可以復議或訴訟的。因此，被上訴人不受理上訴人對《閑置土地認定書》的復議申請于法有據。
內蒙古鴻峰房地產開發有限責任公司與內蒙古自治區鄂爾多斯市人民政府行政復議二審行政判決書，[內蒙古自治區高級人民法院（2017）內行終199號]。
裁判規則一：當事人可對閑置土地認定書提起行政訴訟。（案例1-5） 案例1：慈溪市國土資源局因被上訴人慈溪市明月湖酒店管理有限公司訴上訴人慈溪市國土資源局土地行政確認一案[浙江省寧波市中級人民法院(2017)浙02行終77號]認為，“雙方當事人對上訴人具有作出被訴閑置土地認定的法定職權均無異議，本院予以認可。行政確認是指行政機關依照法定權限和程序對有關法律事實進行甄別，通過確定、證明等方式決定管理相對人某種法律地位的行政行為。被訴閑置土地認定性質上屬于行政確認，且閑置土地確認以后將作為后續閑置土地處理的依據，故被訴閑置土地認定對行政相對人的權利義務產生影響，屬于行政訴訟的受案范疇。”
案例2：湖南某某限公司、湖南某某公司與衡陽縣國土資源局二審行政判決書[湖南省衡陽市中級人民法院(2016)湘04行終102號]認為，“關于閑置土地認定書是否可訴的行政行為的問題，《閑置土地處置辦法》第四條規定，市、縣國土資源主管部門負責對本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。涉案土地坐落于衡陽科技工業園內，屬縣國土局行政區域內，其是本區域內法定的土地資源行政管理機關?？h國土局依職權對涉案土地進行調查后，根據《閑置土地處置辦法》第二條第一款之規定，對宏大、宏太公司作出蒸國土資閑認字[2016]01-06號《閑置土地認定書》，該行政行為對行政相對人的權利義務產生了實質影響，屬于可訴的行政行為。因此，縣國土局上訴提出《閑置土地認定書》是作出《閑置土地處理決定》的前置條件，是處理閑置土地的階段性工作或中間行政行為，不是一個完整的行政行為，具有不可訴的理由于法不符，本院不予支持。”
案例3：躍進汽車集團公司與蘇州市吳江區國土資源局行政確認二審行政判決書[江蘇省蘇州市中級人民法院(2015)蘇中行終字第00199號]認為，“《閑置土地處置辦法》第十一條所規定的國土資源主管部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、使用權人名稱、閑置時間等信息，應屬于國土資源主管部門作出閑置土地認定后，對相關信息進行政府信息公開的法定程序，而非閑置土地認定程序中的一個環節。被上訴人是否在網站上公開涉案閑置土地的相關信息，并不影響被訴《閑置土地認定書》的效力。”
案例4：四川省建設開發房地產公司、廣東省龍門縣國土資源局資源行政管理:土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省惠州市中級人民法院(2012)惠中法行終字第106號]認為，“本案被上訴人對涉案土地雖未提供國有土地使用權出讓合同對動工開發日期有約定或者建設用地批準書對動工開發日期的有關材料，但上訴人已經在1994年6月領取有國土證，而且確已客觀實際閑置了十多年，不論從領取土地使用權證時起算，還是從訂立合同時起算，均已經遠遠超過閑置土地認定期限。被上訴人龍門縣國土資源局根據《閑置土地處置辦法》第二條的規定，在作出《土地閑置確認書》之前，已以書面形式告知上訴人該地塊未有實質性開發建設，擬定為閑置土地，要求上訴人如有異議可申辯，并要求上訴人對該地塊是否進行實質性開發建設進行說明。原四川省建設廳收到告知書已作出了書面復函，后因四川省住建廳（前身為四川省建設廳）未能與被上訴人龍門縣國土資源局對涉案土地的處置達成一致意見，被上訴人龍門縣國土資源局依法作出《土地閑置確認書》，該確認行為事實清楚，程序合法，適用法律法規正確。……綜上，上訴人請求撤銷被上訴人作出的《土地閑置確認書》，理由不充分，對其請求，本院不予支持。”
案例5：魯山縣和平花卉苗木有限公司與魯山縣國土資源局、魯山縣人民政府行政確認二審行政判決書[河南省平頂山市中級人民法院(2016)豫04行終48號]認為，“《閑置土地處置辦法》第二條規定：‘本法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地……’本案，上訴人魯山縣和平花卉苗木有限公司與魯山縣國土資源局簽訂的國有建設用地使用權出讓合同中約定的開工日期是2013年12月31日前，魯山縣國土局作出并送達《閑置土地認定書》的時間是2015年3月10日，距合同約定的開工日期已超過一年，魯山縣國土局認定該宗土地為閑置土地符合上述規定，魯山縣人民政府對魯山縣國土局作出的上述土地閑置認定書予以維持并無不妥。”
裁判規則二：收回閑置土地決定屬于復議前置的具體行政行為。（案例6） 案例6：廣州市堅持咨詢服務有限公司與南澳縣國土資源局其他二審行政裁定書[廣東省汕頭市中級人民法院(2016)粵05行終8號]認為，“根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規定：‘公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。’在本案中，廣州堅持公司認為南澳國土局于2014年8月20日作出南國土資[2014]99號《收回國有土地使用權決定書》，侵犯其已經依法取得位于南澳縣錢澳國公山地段10.03畝國有土地使用權，于2014年12月26日向南澳國土局郵寄《異議函》，提出異議，在南澳國土局未予答復的情況下，逕直向原審法院提起訴訟。廣州堅持公司起訴請求的‘撤銷汕頭市南澳縣國土資源局關于收回南府國用[2000]字第特261號的土地使用權、注銷土地使用權決定’事項屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規定的應當先申請行政復議的情形。廣州堅持公司雖曾就汕頭市南澳縣國土資源局作出的南國土資[2014]99號收回國有土地使用權決定向南澳國土局提出異議，但并未先申請行政復議，逕直提起行政訴訟，不符合上述法律規定?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十四條第二款規定：‘法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。’最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（五）項規定：‘有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（五）未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的；’對于廣州堅持公司提起的行政訴訟，應當裁定駁回起訴；原審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。” (聲明：本公號文章僅供學術研討，為尊重和保護案件當事人隱私，特將部分信息進行替代處理。如需了解案件詳細情況，請查閱判決書原文。) |
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