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“一票否決制”這個原為聯合國安理會常任理事國表決時所采用的決策表決制度，近些年被我國各級黨政機關和一些企事業單位廣泛采用。無論是在執行政策、選拔干部等重大問題上，還是在日常對具體工作管理的過程中，“一票否決”在很多地方和部門越來越成為考 “一票否決”凸顯兩面性 從決策學和管理學的角度說，“一票否決”是群體決策時的一種表決計票方式，即某人的否決票會導致備選決策方案不能通過，實行“一票否決”的方式本質上是實行全體一致的決策方式。廣西社科院經濟研究所所長周毅等專家認為，在我國地方政府績效考核過程中實行的“一票否決”是針對地方政府績效考核內容中某些指標的，即政府績效中的某些指標沒有達到合格要求時，政府的整體績效也就被認為沒有達到合格的標準。客觀地說，各地實行的“一票否決”是一種目標管理責任制，是為了強調某項工作的重要性，強化對其管理的力度，即提高考核指標體系中相應指標的權重，使之在對考核對象的評定過程中具有決定性的作用。這種圍繞中心、保證重點的“一票否決”指標的設置，突出政府在特定時期的中心工作，對于全局工作的開展具有積極意義。 然而，“一票否決”在實施和執行過程中也存在某些局限性，甚至產生一些比較明顯的副作用。比如，上級對下級實施多項指標“一票否決”，實際上淡化和弱化了真正的中心工作，地方政府為了“政績”，為了不被追究，只能窮于應付。江蘇一些在基層做過縣長的領導干部坦言，“一票否決”過多過濫，不利于調動積極性，助長不求無功但求無過、無過就是功的心理和消極作風。記者在調查中發現，“一票否決”還使一些政府部門自身權力膨脹，一旦某項工作被列入“一票否決”，就意味著相關職能部門多了一項可以“興師問罪”的權力，更有甚者成為某些部門和個人謀取私利的工具。 有些“一票否決”違背了“功過分明”的常理，很多“一票否決”成為官員互相傾軋的工具，甚至成為某些官員表演“一言堂”，實施人治的舞臺。很多地方在“一票否決”具體操作中往往重視“硬指標”，輕視“軟指標”,靠行政手段強行取得的“達標”效果，隨時可能回潮反彈，不具長效性。 不可忽視濫用“一票否決”的副作用 目前“一票否決”制的最大問題是考核指標過多和濫用，對政府職能的有效實現產生了一些不利影響。廣西社科院經濟研究所所長周毅、江蘇省委黨校教授王世誼等專家分析認為有以下三個“副作用”： 首先,“一票否決”過多使地方政府或下級單位不堪重負。每個“一票否決”績效考核指標對于下級地方政府而言都是非常重要的，因為與這些指標對應的工作的好壞關系到地方政府或下級單位政績的好壞，關系到地方官員的獎懲與升遷罷黜。此外，每設立一個“一票否決”績效考核指標后，上級政府都會進行多次檢查與督促，地方政府或下級單位也要進行相應的接待，疲于應付。 其次，“一票否決”過多會促使地方政府或下級單位弄虛作假?！耙黄狈駴Q”績效考核指標是上級政府對地方政府工作的剛性要求。面對一項無法回避的工作，理性的地方政府或下級單位會認真地在努力工作與弄虛作假之間進行成本與收益的權衡。當與“一票否決”績效考核指標對應的工作量和工作難度很大，成本過高而且工作條件有限時，地方政府或下級單位就會弄虛作假。 再次,“一票否決”過多還會導致地方政府的工作中心不突出，工作職能扭曲。地方政府的行為是有成本的，在我國，其成本來自于上級政府的撥款或者本級政府的稅收收入。所以，地方政府官員在完成上級規定的某一目標、特別是與“一票否決”考核指標相對應的目標時，就會不計成本地投入。當上級政府的“一票否決”考核指標越多、越濫時，地方政府的工作可能會偏離中心越遠，就會扭曲地方政府應有的工作重點。 濫用“一票否決”是有意規避依法行政 廣西桂通律師事務所律師李峰、江蘇圣典律師事務所主任賈政和等一些法律界人士從法律的角度解讀“一票否決”的異化問題。他們認為，“一票否決”制度折射出的是對行政不作為的無奈，不應成為先進制度加以推廣，其潛臺詞是：現有法律或制度框架不能解決問題，只能靠賦予更高層級機構審核相關部門業務時享有“一票否決”權，以此起到震懾作用。其實從根本上應提高的是對法律的執行力度，明明相關政府部門有法不依、執法不嚴，卻不能用法律的手段加以處理，反而退縮到行政層面用行政機關的“一票否決”制度來解決，這在一定程度上是對依法行政的規避。 無論是計劃生育，還是安全生產，又或者是減輕農民負擔等等諸如此類的問題，都應由相應的法律體系進行規范和管理，正因為這些法律規范得不到有效執行或者根本就不執行，再加上背后的腐敗或地方利益支撐，因此，“一票否決”制的行政指令在效力和震懾力上自然就大過了對法律法規的執行，這也是各級部門樂于采取或被迫采用“一票否決”來推進和監督下級工作順利進行的為數不多的手段，其實這是法治環境未得到充分改善的體現。 “一票否決”亟待上規矩 要解決“一票否決”績效考核指標過多過濫、某些指標權重過大等問題，需要對“一票否決”制有正確的認識，并建立起科學的績效考核體制，制定科學合理的行政目標和考核指標，完善考核體系和操作細則，嚴肅紀律、加強監督，避免“一票否決”制偏離它本來的目的和軌道，陷入適得其反的管理悖論。 廣西壯族自治區原財政廳廳長劉銘達說，“一票否決”制被引入我國的政治經濟和社會生活中后，對某些重大決策的實施的確起到了很好的促進作用。當前，“一票否決”已存在被濫用的傾向，對此要引起高度重視。行政部門哪些事可用“一票否決”，必須作出統一規范；哪個部門有權“一票否決” ，必須經過審批程序；被作為否決的事項的標準，應有明確的內涵，并具有排他性；“一票否決”的事項，多數情況下，應給予當事人申訴期限，“一票否決”不能變成一個人表態的否決權。 如何規范“一票否決”的運用，有關人士給出了以下建議： 第一，避免“一票否決”隨意濫用或將其簡單化。必須強調“一票否決”制僅僅是強化某種工作力度的一種手段，不是要把它當作解決問題的萬能良藥?！耙黄狈駴Q”雖然有積極的作用和正面的意義，但不是所有的問題都能“通吃”。在許多地方和單位運用“一票否決”進行管理的工作中，有不少與黨紀國法相關，如黨風廉政建設、重大事故處理等；有些是屬于政策方面的，如計劃生育、環保、信訪工作等。對這兩個方面工作的評價，有關紀律、法規、政策都有明確說法，違反了相關政策、法規，都會受到相應處理。 第二，加強制度建設，建立健全科學的地方政府績效考核體系。績效考核對于約束地方政府行為，實現政府目標，促進地方發展具有重要意義。只有科學合理劃分上下級政府的責權利，確立地方政府各項工作的權重，建立健全科學的績效考核體系，才能使上級政府對下級政府有效地進行績效考核，才能使下級政府在績效考核指標體系內的行為有效地實現上級政府的目的，而不是過多地依靠“一票否決”的手段進行管理。 第三，加強法治建設，規范各級政府的行為。要依法限制上級政府不合理設置績效考核指標的隨意性，“一票否決”考核指標的設置必須具有法律和政策依據。下級政府則要提高政策執行的嚴肅性，保證上級政府的政策得到有效貫徹，使上級政府不需過多依靠“一票否決”績效考核指標。 第四，提高上級政府的管理能力。上級政府的管理能力在相當大的程度上決定了對下級政府的管理方式。當上級政府的能力較低時，會更多地借助于直接的、強制性的管理方式。目前，由于一些地方政府的管理能力不高，對下級部門過多過濫地采用“一票否決”的管理方式，這種行政命令式的管理方式，并不符合科學、合理、效率的原則。因此，提高政府管理能力，創新政府管理模式，是破解“一票否決”異化現象的重要前提。 |
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