機構改革后, 基層市場監管執法面臨的六大問題及八項對策

基層市場監管綜合執法面臨問題及對策建議

--以慈溪市為例

按照中央和省委、省政府的統一部署，2014年寧波市啟動市場監管體制改革，在市、區縣(市)兩級同步整合原工商、食藥部門職能，劃入質監部門食品生產監管職能，組建市場監督管理局，改為屬地管理。2015年，各縣(市、區)市場監管局在“二合一”的基礎上進一步與質監局合并實行“三合一”，機構名稱統一為“市場監督管理局”。機構改革后，縣(市、區)市場監管局做到了一支隊伍管市場、一次檢查多領域，打通了部門隔閡，提高了執法效能，市場監管綜合執法力度明顯加強，改革成效顯著。但是，毋庸諱言，基層市場監管綜合執法仍然面臨不少問題，在《深化黨和國家機構改革方案》已明確要求建立權威高效的市場監管體制機制、國家市場監督管理總局也已于2018年4月10日掛牌運行的背景下，亟待上級部門在下一輪改革中統籌解決。

一、當前基層市場監管執法面臨的主要問題

(一)法規不完善，基層市場監管執法難度大

1、實體規定落后交叉競合并存。基層市場監管“三合一”后，工商、食藥、質監職責交叉，一個案件可能涉及多部法律法規或規章，執法人員在定性處罰時難以把握，主要表現在:一是法規落后于時代，比如《產品質量法》已25年未大修，新《計量法》也是千呼萬喚不出來，《產品標識標注規定》則在2014年7月廢止后就沒了下文;二是法律交叉競合，如企業在未登記相關經營范圍且未備案的情況下從事第二類醫療器械經營，可以適用《公司法》第二百一十一條第二款規定處以一萬元以上十萬元以下的罰款，也可以適用《醫療器械監管監督管理條例》相關規定處以一萬元以下罰款。三是執法解釋不一，如違法所得，原工商部門和原質監部門認為獲利屬于違法所得，原食藥部門則認為是全部貨值。

2、程序規定內容不統一。原工商、食藥、質監部門各自都有處罰程序規定、案審規定、聽證規定等涉及行政處罰的部門規章，這些規章規定不一，執法實踐中容易出錯。例如，原食藥部門處罰程序中有合議環節、沒有核審環節，原工商部門處罰程序正好相反，而原質監部門的案審會設置跟前兩者也有區別;又如舉報投訴受理處置程序不一，對于舉報的受理，原工商部門規定自收到之日起7日內決定是否立案，不予立案告知，特殊情況可以延長至15日。而原食藥部門則規定5日內決定是否受理，不予受理需告知，未告知的自收到之日起第5日即為受理。程序規定不一致容易導致規章適用不當、程序違法等問題，增加了復議訴訟被撤銷或敗訴的風險。

3、行政處罰的裁量和執行有困惑。比如《行政處罰法》和有關處罰裁量規定中對減輕處罰和不處罰的適用情節不夠明確，導致基層不敢輕易適用減輕處罰和不處罰，有的處罰決定明顯有違過罰相當原則，容易激化社會矛盾。又如行政處罰的執行缺乏具體操作方式的規定，比如《公司登記管理條例》第七十四條規定的“取締”如何執行的問題，《特種設備安全法》罰則中規定的“沒收”對于附著在建筑物上且不可移動的特種設備如何操作的問題，等等。

(二)人事不匹配，基層市場監管執法力不從心

1、人力和職責不匹配。基層“三合一”后，“人少事多”、“權小責大”的問題十分突出。以筆者所在的慈溪市市場監管局(以下簡稱慈溪局)為例，截至2018年5月，慈溪局實有行政事業在編人員354人，其中稽查大隊參公編制72人，約占20.34%。人數看似不少，但對應的工作量則是壓力山大:1、截至2017年末慈溪市在冊經營實體突破15萬戶，僅2017年即新增24177戶，同比增長率達到31.44%;2、2017年慈溪局共查辦各類違法案件1480件，涉案貨值超過1000萬元，罰沒款1668.81萬元，另辦理移送公安司法機關追究刑事責任案件21件;3、2017年慈溪局受理消費投訴舉報5095起，同比增長29.35%，其中多數為職業舉報;4、2017年慈溪局共處理110應急聯動(如電梯困人或現場調解)217件;5、2017年慈溪局共辦理外地協查案件79件，上級交辦質量不合格197件，市場反溯質量不合格173件，外地移交質量不合格125件。除行政執法以外，慈溪局同時還承擔著商事登記、企業服務、藥品流通、醫療器械、保化產品、食品生產、食品流通、餐飲服務、商標廣告、市場合同、特種設備、標準計量、合格評定、舉報投訴等監管職能，以及打擊傳銷、掃黃打非、缺陷消費品召回、一打三整治、雙隨機一公開、三個省局各類專項整治行動等等工作，乃至文明創建、平安創建、五水共治、三改一拆等非市場監管任務，日常工作非常繁雜忙碌。因此，基層市場監管部門執法隊伍無法專職化，只能一人多職一崗多責，執法效能因此大打折扣。

2、能力和要求有差距。原工商部門執法領域廣，適用法規多，但是專業性不強;原食藥和質監部門執法領域窄，但是專業性較強。基層市場監管“三合一”后，由于原工商執法人員數量遠超原質監和食藥，導致大量原工商人員直接從事食藥和質監工作，監管人員專業能力不足的矛盾非常突出。隨著依法行政工作的深入推進和當事人法律意識的日益提高，基層市場監管執法人員面臨既要懂法律、也要懂業務的更高要求。他們既要掌握三個部門的法律法規，也要熟悉三個系統的處罰程序，又要掌握商品和服務區分表、藥品目錄、保健品目錄、化妝品目錄、特種設備目錄、強制性認證產品目錄、工業產品生產許可證目錄、產品標準等等諸多繁雜的業務知識，還要密切關注涉及市場監管執法的最新司法判例對執法提出的要求。同時，由于欠缺系統的有針對性的業務培訓，執法人員只能就事論事或者摸著石頭過河，遇到疑難案件經常感覺力不從心。

(三)執法有偏差，基層市場監管疲于應付

1、主動干預式執法耗費大量執法資源。原質監部門對質量監管的主要抓手是《產品質量法》確立的產品質量監督抽查制度，并無視企業主體責任，將抽查合格率高低作為考核評價質監部門工作成效的依據。原工商部門也不甘落后，出臺了《流通領域商品質量監督管理辦法》仿效。兩個部門一個在工廠一個在市場開展質量抽查，在網絡市場興起后又相繼在網絡平臺上展開抽查競賽。這種被企業戲稱為“裁判下場踢球”的主動干預式的執法不但耗費了大量行政資源和財政經費，根本未發現或解決重大質量問題，也未促進產品質量的根本好轉，長期實施下來反倒形成基層市場監管部門迫于考核壓力而受制于本應是其監管對象的技術機構、基層戲稱“貓拍老鼠馬屁”的令人啼笑皆非的局面。其實，眾所周知，消費品市場本是多層次的，優質優價低質低價，產品質量應由生產企業承擔主體責任，質優價廉的產品都是市場競爭出來的而不是政府抽查出來的。只要產品沒有導致人身傷害事故，消費者也沒有投訴舉報，政府部門根本無需橫插一腳越俎代庖。

2、隊伍整合有難度。組成市場監管部門的三個部門執法思維各有所長，比如，原質監部門和原食藥部門以保障安全為執法原則，倚重標準和檢測，以技術執法見長;而原工商部門則以保障公平為執法原則，廣告、商標和競爭執法倚重主觀認定，以自由心證見長。因此，三個系統對執法隊伍的能力要求各不相同，隊伍整合和業務融合在一定時期內都是基層市場監管部門的艱巨任務。

(四)信息不通暢，基層市場監管執法效率低

1、案源管理不統一。以慈溪為例，目前市場監管系統舉報投訴依托四個平臺流轉，分別是全國12315互聯網平臺、浙江省統一政務咨詢投訴舉報平臺、原寧波市工商局12315舉報投訴指揮系統、原寧波食藥局舉報投訴系統四個平臺，平臺之間互不聯通，給數據歸集分析帶來很大困難，也給消費維權工作帶來了不利的影響。四個平臺之間相互割裂，不僅大大增加了基層的工作量，平時要設專人管理四個平臺，還不利于舉報投訴數據的深度挖掘，難以對投訴熱點、社會輿情等問題進行及時分析應對，原工商部門集中統一的執法體系受到了削弱。

2、辦案系統不統一。以慈溪為例，目前工商類和食藥類案件已經整合到浙江省工商局開發的案件管理系統，但是質監類案件仍舊使用由寧波市質監局開發的案件系統。兩個系統之間數據沒有打通，不能共享。一些跨部門的案件到底輸入哪個系統存在爭議。同時，由于原工商、食藥、質監各自有處罰程序規定，導致了執法文書不統一，辦案流程不一致，基層執法人員需要學習并熟練掌握兩個辦案系統，降低了辦案效率。

(五)追責隨意化，執法人員履職存隱憂

基層“三合一”改革后，理論上所有領有營業執照的經營主體都是市場監管部門的監管對象，但是，由于涉及市場監管部門的履職界限一直未能明確廓清，執法人員履職面臨前有舉報人或當事人對處理結果不滿而復議訴訟、后有紀委監委對執法過程是否存在失職瀆職的嚴格監督的夾擊局面，基層市場監管執法人員辦案可謂“麻桿打狼兩頭害怕”。目前，懸在基層執法人員頭上的主要有敗訴追責風險和失職瀆職追責風險這兩把利劍。例如，基層執法人員根據特種設備巡查計劃巡查了某企業，之后該企業特種設備出了死傷事故，巡查人員、所長甚至分管的局領導都有可能被追責。網上搜索市場監管部門人員動輒被追責的新聞比比皆是，遠有2008年“三鹿奶粉”事件多名工商系統干部被追責，近有2017年長沙市質監局產品監督處長因滬昆高速邵陽段“7.19”特大道路交通危化品爆燃事故案被追究刑事責任，另有多名工商、質監干部受紀律處分，最新一例被追責的案例是2018年5月江西省撫州市市場監管系統2名局領導因“地條鋼”監管不力被撫州市紀委監委處分，基層市場監管執法人員為此戰戰兢兢、如履薄冰;又如，杭州西湖區法院局一審判決直接將西湖區市場監管局對方林富炒貨店使用絕對化廣告用語的罰款由20萬元變更為10萬元，同時撤銷杭州市市場監管局復議決定，這種立法嚴苛(罰款起點高額)導致執法兩難(罰款若依法處高額則面臨當事人復議訴訟風險，若減輕則面臨紀委監委追究國有資產流失責任風險)的兩難困境已經引發執法人員的深深擔憂。有執法人員因此戲謔“一手拿槍一手拿香”，雖是玩笑話，卻道出了執法人員的焦慮與無奈。

(六)行政執法軟，打擊違法行為舉步維艱

1、法律對執法機關賦權不足

多年來，我國媒體曝光和社會關注的多是行政執法亂的問題，卻較少關注行政執法軟的問題。實際上，隨著執法機關受制于內外監督的自我約束的強化和違法行為人被查處時的趨利避害的必然選擇，執法太軟已經成為所有執法部門不容忽視、亟待解決的問題，辦案量遠超其他部門的市場監管部門更是如此。現行法律法規對包括市場監管部門在內的行政執法機關賦權太少，導致基層市場監管執法存在五個難:進門難(當事人關門拒檢)，取證難(當事人或證人拒不配合提供資料)，調查難(當事人或證人經電話或書面通知拒不接受詢問調查)，辦案難(當事人拖延或回避)，送達難(處罰文書送達難)。執法太軟的結果，一方面損害法律和執法機關權威，另一方面縱容違法行為人有恃無恐。

2、相關部門配合不夠

主要表現在行刑銜接和強制執行難。行刑銜接難方面，藥品行政執法與刑事司法難以有效銜接的矛盾尤為突出。我國藥品管理法及其配套規章制度在規定藥品執法行刑聯動機制方面尚屬空白，這導致涉嫌犯罪的藥品違法案件在移送程序、證據規則、執法主體等方面銜接不順暢，出現了藥品違法犯罪行為的監管真空，無法及時有效地懲罰藥品犯罪分子;強制執行難方面，一些地方的基層法院對當事人逾期不繳罰款后的加倍罰款的非訴強制執行原則上不支持，近來還因執行案件標的到位率的考核壓力而強化了審查導致市場監管部門非訴強制執行申請不受理率陡增(因為來自市場監管部門的申請占比很大)，這嚴重損害了市場監管執法的公信力。

二、問題產生的主要原因

筆者認為，導致基層市場監管執法面臨上述問題的原因主要在于:一是部門定位不清晰。原工商、質監和食藥部門都存在既強調監管、又強調服務的工作基調，甚至一段時期還滑入以政府公信力為企業背書的錯誤道路，如國家免檢產品、馳名商標等等，“三合一”后的基層市場監管部門更是成了包羅萬象的大雜燴;二是頂層設計不到位。我國長期缺乏從建立全國性統一市場角度出發的統籌規劃，導致涉及市場監管的工商、質監、食藥三個部門各自為政，部門、地方利益盛行;三是人為割裂無聯動。長期以來，由于涉及市場監管的部門分立和職責分工，我國的生產和流通環節被割裂，監管和執法被割裂，上級和下級被割裂;四是全面出擊無重點。市場監管部門職責廣泛，監管產品目錄繁多，各類監督抽查又是鋪天蓋地，再加上各級各類專項整治，上面千根線、下面一根針，工作任務往下逐級遞增，到了基層市場監管局、所就成了不可承受之重，執法人員只能疲于應付。凡此種種，導致基層市場監管執法領域積弊重重、亟待改革。

三、加強和改進基層市場監管綜合執法的對策建議

關于如何加強和改進基層市場監管綜合執法，筆者認為，全系統上下需要著重做好以下八項工作:

(一)明確頂層設計

市場監管綜合執法頂層制度設計，也就是市場監管綜合執法的戰略規劃，應當以構建和維護全國統一市場為目標，以安全和公平為宗旨，以經濟警察為使命，以謙抑和合理為原則，以中立被動為介入方式，以信息技術為手段，全力打造一支上下一致、集中統一的市場監管執法鐵軍。

(二)完善法律法規

1、以少而精為原則對現行實體法廢改立。首先要堅決摒棄部門利益和集團利益，對現行市場監管實體法規開展大刀闊斧的廢改立。比如將《產品質量法》、《工業產品生產許可證管理條例》和《認證認可條例》整合修訂為《消費品安全法》，廢止原國家質檢總局規章《產品質量監督抽查管理辦法》和原國家工商總局規章《流通領域商品質量監督管理辦法》，把行政主導的產品質量監督抽查制度改變為各級消協組織的商品質量比較試驗方式，執法線索主要來源于侵權損害事故或消費者投訴和行業協會舉報，變主動干預式執法為被動介入式執法，集中精力辦大案、要案和有影響力案件;其次要大幅縮減各類產品目錄范圍，比如特種設備目錄、強制性認證產品目錄、醫療器械目錄、生產許可證目錄等等，把有限的人力聚焦重點產品的監管，切實為基層減負;再次，改革一些明顯不合理的現行制度，比如將缺陷消費品召回完全交由企業自主開展，并可由基層消協登記備案，使執法機構從海量的缺陷消費品召回工作中抽身;最后，要讓實體法中的罰則更具可操作性。比如將《特種設備安全法》罰則中的沒收設備改為責令拆除，將《產品質量法》中的沒收產品改為監督銷毀，以及在處罰種類中增加收繳類別。

2、以強化實操性為原則修訂現有程序法。一是要整合執法程序，包括舉報投訴辦理程序、行政處罰程序、案件審理程序、處罰裁量通則等;二是要參考借鑒《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》制定市場監管執法操作細則或操作規程，要詳細具體可操作，比如現場檢查如何操作，違法行為人拒絕開門或拒絕檢查如何處理，查閱、復制如何操作，查封、扣押、登記保存如何操作，詢問調查如何操作，調查人員拒不到場或拒不配合如何處理，沒收產品的執行如何操作等等。三是要加賦行政強制權力。法諺有云，無救濟則無權利。同理，無保障則無權力。執法須賦權，沒有強有力的執法保障措施，我們的執法就會成為鈍刀子。筆者認為，對市場監管部門即使無法賦予短時間(如8個小時)的人身強制權，至少應賦予對當事人的銀行存款、股權、汽車、廠房等財產的查詢、查封、凍結等強制權，向海關、稅務等執法機關看齊，以保障執法順利進行。

(三)統一工作體制

1、統一執法信息系統。要實現市場監管執法的統一高效，就必須要建設并完善全國統一的投訴舉報處置系統、案件管理系統，并與商事登記系統等業務系統互聯互通，以實現執法信息在全國范圍內的共建共享。

2、對接其他部門信息系統。要與公安部門的公民身份系統、稅務部門、商務部門以及海關部門的業務信息系統搭建接口，以實現執法信息來源多樣化、立體化，保障和促進市場監管執法。

3、充分利用網絡取證工具。“工欲善其事必先利其器”，存證云、可信時間戳等網絡取證工具是互聯網時代尤其是移動互聯時代的執法利器，市場監管執法不但要加強對網絡違法行為的查處，也要在執法領域熟練運用上述取證工具。

(四)加強隊伍建設

1、明確隊伍建設目標。筆者認為，未來市場監管執法越來越需要一專多能的復合型人才，例如在本專業之外的法學、心理學、社會學、網絡技術等方面有一技之長的人才。各級市場監管部門要結合本地實際深入謀劃執法人才戰略，做好新進人員招錄計劃和在冊人員培養規劃。

2、全面推行執法崗位職責描述。筆者認為，要在基層市場監管執法機構中全面推行崗位職責描述，其中，一線執法人員的基本工作職責應包括:收集報告案件線索;提取案件證據;調查案件事實;撰寫調查報告等執法文書;聽取并復核當事人陳述申辯;送達執法文書;執行處罰決定;公示處罰信息;辦理案件協查;參與承辦案件的聽證和復議訴訟;錄入案件信息管理系統;辦理行刑銜接工作;承辦其他事務。同時，要在基層市場監管執法隊伍中建立主辦負責制，一崗雙責制，全面提升執法人員責任心。

3、加強在職教育培訓。市場競爭態勢日新月異，執法人員錄用后并不能一勞永逸，應該建立系統有效的在職教育培訓體系。首先要明確執法人員應該普遍具備的技能，比如現場處置技巧，刑事偵查學，心理學，談判技巧，互聯網基本知識，外經外貿知識等等，并有計劃、有步驟地邀請專家學者和辦案能手對基層執法人員開展精準專業、有針對性的培訓;其次各級市場監管執法機構都要有專人定期編輯典型案例或執法動態信息，及時傳遞分發給基層執法人員，用于指導執法實踐與時俱進;最后要加強執法機構、執法人員的定期輪崗交流。

4、全力推進執法力量下沉。要弱化直至取消地市一級執法隊伍和力量，建立省直管縣(市、區)的執法組織體制，將編制和人員配備向基層縣市區和鄉鎮市場監管所傾斜，強化基層執法力量。

(五)改進工作機制

1、統一執法形象。統一執法著裝、執法文書和執法裝備，加強執法辦案區規范化建設，全面引入視覺識別(VI)系統，做到從上到下、從東到西、從里到外統一規范。

2、統一執法機制。打破地域分割，在市場監管綜合執法隊伍中建立省以下垂直(省直管縣)、雙重領導、以條為主的管理體制，實施重大案件專案組查辦、跨區域案件協作查辦，確保指揮暢通、上下聯動，實現全國一盤棋的執法體制機制。

3、充分利用信息技術。應用中國移動開發的集團彩云通信錄或阿里巴巴集團開發的釘釘軟件創建全省乃至全國性的執法人員通信錄，建立覆蓋全省乃至全國的執法交流微信群，構建上下一體的通信聯絡網。同時要開發市場監管法律查詢手機APP供執法人員下載使用。

(六)優化考評監督

1、執法考評要以案件質量為核心。要擯棄以罰沒款、案件數、復議訴訟敗訴率來考核的舊有考評機制，重點考核案件質量，同時多角度導入評價指標，比如上級對交辦案件辦理結果的滿意度，其他部門對移交案件辦理成效的反饋，同級政府法制部門的案卷評查結果，等等。

2、執法考評要以社會效益為導向。要引入社會調查機構等第三方機構對舉報投訴群眾、行業協會、地方商會開展關于市場監管執法的問卷調查，同時以及檢察院民行監督部門等其他相關部門收集意見建議。要少提執法創新，多講依法行政，少做負面評價，多做正向激勵。

3、強化執法監督。嘗試建立執法監督員制度，邀請人大代表、政協委員和律師等成立市場監管執法監督隊伍，構建全方位、多維度、立體式的執法監督體系。

(七)厘清履職邊界

1、明確市場監管綜合執法主要職責。要對現有的執法權力進行全面的梳理，以清單列舉的方式對市場監管執法邊界進行合理劃定，把準失職瀆職追責底線，降低履職風險，堅決避免基層市場監管執法干部流汗又流淚。

2、要加強和紀委監委、檢察院、政府法制部門等的聯系溝通。要多與兄弟部門交流探討市場監管執法工作，主動邀請公檢法機關對市場監管執法疑難問題開展會商，邀請紀委監委對市場監管執法開展現場監督等等，要讓市場監管執法公開透明、取信于民。

(八)推動部門協同

1、主動匯報對接，發揮協同效應。基層市場監管部門應主動向屬地黨委政府匯報重大案件或事項，加強和公檢法、紀委監委以及其他工作部門的聯系溝通和對接配合，在信息共享、線索交接、案件移送等方面通力合作，建立健全跨部門執法協作機制。

2、做好行刑銜接，做到涉刑必移。要加強與公安司法機關的協調配合，準確把握市場監管部門管轄案件的行刑邊界和刑事案件立案追訴標準，復雜疑難案件應做到公安司法機關同步介入、同步會商。 

3、配合強制執行，維護執法權威。要加強和法院執行部門的溝通協調，全力配合法院執行工作，必要時選派執法人員到法院執行部門跟班學習，把非訴行政處罰案件強制執行工作落到實處，做到應執盡執，堅決維護市場監管執法權威。

加強和改進市場監管綜合執法是一項浩大的系統工程，需要全體市場監管人上下一心、集思廣益、協同配合、狠抓落實。為實現保障消費者人體健康和人身財產安全，維護公平競爭的市場秩序，構建全國統一大市場的歷史使命，我們要以打鐵還需自身硬的要求時刻勉勵自己，將市場監管綜合執法體制機制改革進行到底。

來源:中國質量投訴網

作者:劉鵬飛 浙江慈溪市市場監管局

羅鋒 浙江慈溪市質量技術監督檢驗檢測服務中心

編輯:食安通團隊www.eshian.com