法院如何審查行政協議的合法性和合約性？

橙子享法 2022-07-25 發布于江蘇

展開全文

行政協議具有效力性和行政性，該性質是法院審查被訴行政協議行為是否合法的關鍵所在。司法實踐中，對于合法有效的行政協議，當出現約定或法定解除的情形時，行政機關如何正確解除行政協議、如何有效保障協議相對方的權利，是法院審理行政協議案件的重點和難點問題。那么法院對行政協議案件如何審查？

法信 · 裁判規則

1.人民法院審理行政協議案件，在對行政協議進行效力性審查的同時，亦應當對行政機關訂立行政協議的行為進行合法性審查，并作出相應裁判——安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴安吉縣人民政府搬遷行政協議案

案例要旨：在行政協議案件司法審查中應堅持對行政機關行政協議行為全程監督原則、雙重審查雙重裁判原則。在具體的審查過程中，既要審查行政協議的契約效力性，又要審查行政協議行為特別是訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性。

案號：（2018）浙行終13號

審理法院：浙江省高級人民法院

來源：最高人民法院發布行政協議案件典型案例

2.人民法院審理行政協議案件要采取審查行政協議行為的合法性和審查行政協議本身的效力性的雙重審查模式——懷化市中嶸房地產開發有限公司訴懷化市人民政府、懷化市國土資源局不按約定履行行政協議及行政賠償案

案例要旨：1.行政協議在法律性質上具有行政性和協議性雙重性特點，認定行政協議應考慮以下因素：至少有一方主體為行政主體，雙方是否通過協商過程達成合意，是否特別約定行政機關享有行政優益權，是否以履行公務為目的或為了公共利益。2.人民法院審理行政協議案件是針對當事人的訴求依法對被訴行政行為的合法性進行審查，要采取審查行政協議行為的合法性和審查行政協議本身的效力性的雙重審查模式，從宏觀把握行政行為合法性與協議行為合約性二者關系，從原告訴訟請求的細節掌握爭議之本質，明確案件的審理范圍。

案號：（2016）湘行終1160號

審理法院：湖南省高級人民法院

來源：《人民法院案例選.總第153輯》（2020.11）

3.對訴請行政機關繼續履行行政協議的案件進行司法審查，可以從行政協議的安定性、行政協議的有效性、協議內容的正當性、協議履行的合約性審查四個方面分析評價——趙愛香訴濟南市歷城區人民政府繼續履行行政協議案

案例要旨：對訴請行政機關繼續履行協議的案件的審查，應當從行政協議的行政性和協議性出發，準確把握價值取向和裁判尺度，即重視協議的安定性和穩定性，審慎認定協議效力，對協議內容作正當解釋，把握合約性審查規則。

案號：（2018）魯行終1145號

審理法院：山東省高級人民法院

來源：《人民法院案例選·總第137輯》（2019.7）

4.行政協議司法審查具有“二元性”——王某與J區住房局、J區第三征收事務所房屋征收補償合同糾紛案

案例要旨：人民法院審理行政協議案件，應當以行政協議的訂立為分界點，將行政協議的司法審查分為兩個階段。在行政協議訂立階段，應當參照對單方行政行為的審查模式，對訂立行政協議的目的、程序和主體資格進行審查，在這個過程中主要適用行政法規范進行審查，適量引入民法規范中關于權利能力、行為能力和代理的相關規定；在行政協議履行階段，舉證責任規則發生變化，引入民法規范中有關合同效力、合同履行、違約責任的規定。但是，對行政優益權的司法審查仍然適用對單方行政行為的審查模式。

來源：陸衛民主編：《2020年上海市第一中級人民法院案例精選》，人民法院出版社2021年10月出版。

法信 ·司法觀點

1.行政協議“不依法履行”“未按照約定履行”的審查

行政協議的違約和民事合同一樣情形很多，如全部違約、先期違約、各有責任的違約等等，在審查過程中與行政不相沖突的民事規則人民法院都可以適用。對行政協議的合約性審查應從以下幾個方面入手：一是審查在行政協議的簽訂過程中，各方是否依承諾與對方締結協議。此為預約情形。二是審查在行政協議履行過程中，各方是否嚴格履約。三是審查任何一方變更或解除協議是否具備正當的理由。在行政協議履行過程中，如果發生了情勢變更、不可抗力，或其他法定情形，導致協議無法正常履行，或者繼續履行會帶來更大損失的情況下，協議的任何一方都有權變更或解除協議。當然，行政機關與相對人二者變更和解除的程序有所不同，行政機關可以單方變更或解除，而相對人必須經過行政機關的同意，或通過訴訟程序。但不論是哪一種情形，還是哪一方變更或解除合同都必須有正當理由，如果沒有免責事由，則構成違約，行為人必須承擔違約責任。

（最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年6月出版，第273-274頁。）

2.相對人請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協議的行政行為案件的司法審查

行政機關被訴的變更或解除行政協議的行為是指行政機關單方變更或解除行政協議，人民法院需要重點審查五個方面。一是行政機關是否有權變更或解除行政協議。這里主要涉及的是行政機關實施變更或解除行政協議行為是否屬于其職權范圍的問題。二是行政機關變更或解除行政協議是否符合法律法規的規定或者行政協議的約定。當事人的爭議焦點就在于行政機關變更或解除行政協議是否合法、合理，因而也是人民法院的審查核心。三是行政機關變更或解除行政協議是否遵循了法定程序或正當程序。行政機關在行政協議法律關系中除了具有協議一方的身份，還是行政管理機關，負有管理社會公共事務的法定職責。因此，法律法規對行政機關實施行為有更加嚴格的規定和要求，行政機關的行政行為應當遵循法定的行政程序。即使法律法規對相關行政程序未作出明確規定，行政機關也須遵循正當程序原則實施行政行為。四是行政機關變更或解除行政協議對當事人的實際影響。當事人提起訴訟主要是為了保護自身權益不受損害或者彌補已有損失，若被訴行政行為對其未產生實際影響，則不足以動用司法資源予以救濟。五是行政機關變更或解除行政協議是否基于公共利益的正當考量。行政機關變更或解除行政協議除了符合法律規定外，還須符合公共利益的需要。在實踐中，行政機關單方變更或解除行政協議的理由很多都是出于公共利益的需要等，因而對于是否符合公共利益的審查也是不能忽視的。

（最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年6月出版，第171-172頁。）

法信 ·法律條文

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

第六條　【合法性審查原則】人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。

2.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》

第十一條　人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。

原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協議的，人民法院應當針對其訴訟請求，對被告是否具有相應義務或者履行相應義務等進行審查。

來源：法信