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行政協議是一種新型的特殊行政行為，其既是行政機關為實現公共管理目標而為的行為，也是契約雙方合意的產物。根據我國行政協議司法解釋的規定，人民法院在審理該類案件時，除適用行政訴訟法相關規定的同時，也可參照適用民事法律規范中關于民事合同的規定。同理，這也適用于對行政協議爭議條款進行解釋的情形。那么，在行政協議雙方當事人對合同條款產生不同理解時，具體應如何適用解釋呢？本文對裁判規則和相關觀點進行了梳理，供讀者參閱。 裁判規則 1.行政機關在職權范圍內對行政協議約定條款進行的解釋可作為審查行政協議的依據，行政機關作為行政協議的當事人當對條款產生不同理解時其不得隨意作出不利于行政相對人的解釋——萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局行政協議案 【案例要旨】 行政機關在職權范圍內對行政協議約定的條款進行的解釋，對協議雙方具有法律約束力，人民法院經過審查，根據實際情況，可以作為審查行政協議的依據。行政協議強調誠實信用、平等自愿，一經簽訂，各方當事人必須嚴格遵守，行政機關無正當理由不得在約定之外附加另一方當事人義務或單方變更解除。當出現爭議時，行政機關不得隨意作出不利于行政相對人的解釋。 案號：（2014）萍行終字第10號 審理法院：江西省萍鄉市中級人民法院 來源：最高人民法院第十五批指導性案例第76號 2.協議當事人對協議內容的理解發生爭議的，應當按照先行政、后協議的順序進行認定——寧某某訴甘肅省定西市安定區住房和城鄉建設局房屋征收補償安置協議案 【案例要旨】 基于行政協議的行政性與協議性雙重屬性，協議當事人對協議內容的理解發生爭議的，應當按照先行政、后協議的順序進行認定。 審理法院：蘭州鐵路運輸中級法院 來源：最高人民法院發布第二批行政協議訴訟典型案例 3.人民法院有權依據民事法律規范關于合同的規定中確定的解釋規則解釋行政協議中的爭議條款并進行公平處理——襄汾縣新城濱河停車場訴襄汾縣公安局交通警察大隊行政協議案 【案例要旨】 人民法院審理行政協議案件，有權根據合同履行相關事實，對發生爭議的合同條款按照合同使用詞句、合同有關條款、合同目的、交易習慣確定該條款的真實意思。 審理法院：山西省臨汾市中級人民法院 來源：2019年山西行政審判十大典型案例 4.房屋征收補償安置方案可視為所簽訂補償和安置行政協議的格式條款，對其理解上的歧義可在法律框架允許的范圍內作出有利于協議相對人一方的解釋——趙某訴銀川市興慶區住房和城鄉建設局、銀川市興慶區人民政府房屋征收行政補償案 【案例要旨】 房屋征收補償安置方案是簽訂案涉補償和安置行政協議的根據，可視為所簽訂協議的格式條款，對征收補償安置方案的理解存在歧義，可在法律框架允許的范圍內作出有利于協議相對人一方的解釋，且該解釋也與案涉地區政府發布及實施的房屋征收補償辦法中的規定一致。 案號：（2020）寧行終120號 審理法院：寧夏回族自治區高級人民法院 來源：中國裁判文書網 5.對行政協議約定條款產生爭議時可結合約定內容的上下文語言邏輯、正常人的一般理解以及簽約時雙方的真實意思表現來進行解釋——王金鳳訴太原市杏花嶺區人民政府回遷安置方案案 【案例要旨】 行政協議既具有作為行政管理方式的“行政性”，也有作為公私合意產物的“合同性”。行政協議由當事人雙方協商訂立，體現公私合意，對行政協議條款內容的理解，需遵照行政法相關規定和民事法律規范中關于民事合同的規定。對合同條款產生爭議時，可在法律框架允許的范圍內結合約定內容的上下文語言邏輯、正常人的一般理解以及簽約時雙方的真實意思表現進行理解和解釋。 案號：（2018）最高法行申3007號 審理法院：最高人民法院 來源：中國裁判文書網 司法觀點 一、關于行政協議內容的正當性解釋 行政協議是協議雙方協商一致的體現，行政協議約定的內容應當充分體現當事人之間的意思自治，協議有約定的按約定處理。但是，在行政協議訂立和履行過程中，行政機關對約定內容事先沒有作出明確界定，協議簽訂后又不能作出合理有據的解釋，此種情形下應在法律框架允許的范圍內作出對行政相對人一方有利的解釋，以防止行政機關借簽訂協議之名侵害相對人的合法權益。這是因為，與行政機關相比，協議中的相對人在簽訂協議時較多地處于弱勢地位，應當充分保護相對人的合法權益，這不僅有利于維護社會公共利益，也有利于監督和促進行政機關依法行政。 （摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協議典型案例裁判規則與評析》，人民法院出版社2021年版，第70-71頁。） 二、行政機關對行政協議作出解釋的效力認定 實踐中，認定行政機關對國有土地使用權出讓合同進行解釋的效力，應注意以下幾點內容： 1.國有土地使用權出讓合同是否屬于行政協議。行政協議是行政機關為實現一定目標，在職權范圍內與行政相對人協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。國有土地使用權出讓合同雖未明文規定屬于行政協議范圍，但是根據行政協議的定義，可將行政機關與當事人之間簽訂的國有土地使用權出讓合同認定為屬于行政訴訟法適用解釋規定的“其他行政協議”。 2.行政解釋的效力。行政解釋，是行政機關針對有關法律法規如何具體應用貫徹而作出的說明。所以，行政解釋是否有效，關鍵在于行政解釋作用對象的具體行政行為是否存在，作出的主體是否適格、是否在職權范圍內及內容是否合法。在條件具備時，職能機關對行政協議標的用途作出的行政解釋具有法律約束力。 3.行政解釋不具有可訴性。行政解釋雖是行政機關作出的一種解釋說明，屬于行政行為，但該解釋是一種抽象解釋，即抽象的行政行為，而法院只能對具體的行政行為進行審查，故行政解釋不具有可訴性。 （摘自《法律家》實踐教學編委會編：《房屋拆遷、土地糾紛案例精選與參考適用》，人民法院出版社2018年版，第190-191頁。） 法律條文 1.《中華人民共和國民法典》第一百四十二條 【意思表示的解釋】有相對人的意思表示的解釋，應當按照所使用的詞句，結合相關條款、行為的性質和目的、習慣以及誠信原則，確定意思表示的含義。無相對人的意思表示的解釋，不能完全拘泥于所使用的詞句，而應當結合相關條款、行為的性質和目的、習慣以及誠信原則，確定行為人的真實意思。 第四百六十六條 【合同條款的解釋】當事人對合同條款的理解有爭議的，應當依據本法第一百四十二條第一款的規定，確定爭議條款的含義。合同文本采用兩種以上文字訂立并約定具有同等效力的，對各文本使用的詞句推定具有相同含義。各文本使用的詞句不一致的，應當根據合同的相關條款、性質、目的以及誠信原則等予以解釋。 第四百九十八條 【格式條款的解釋】對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的，應當采用非格式條款。 2.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條 人民法院審理行政協議案件，應當適用行政訴訟法的規定；行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。 |
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